Dieselfahrverbote II: Bundesverwaltungsgericht bestätigt grundsätzliche Zulässigkeit

Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden. Wenn nur Fahrverbote die Einhaltung der seit dem 1. Januar 2010 nach Europa- und deutschem Recht verbindlichen Immissionsgrenzwerte sichern können, können und müssen die zuständigen Straßenverkehrsbehörden entsprechende Fahrverbote erlassen. Es muss jedoch Ausnahmen und Übergangsfristen geben.

Verhandlung vor dem Bundesverwaltungsgericht

Am vergangenen Donnerstag verhandelte das Bundesverwaltungsgericht die Verfahren der Landeshauptstädte Düsseldorf und Stuttgart. Hier hatten die jeweiligen erstinstanzlichen Gerichte entschieden, wenn (Diesel-) Fahrverbote die einzig effektiven Maßnahmen zur Einhaltung der seit 2010 einheitlich geltenden Grenzwerte seien, dann seien die zuständigen Behörden auch bereits jetzt berechtigt und verpflichtet, entsprechende Regelungen in ihre Luftreinhaltepläne aufzunehmen (vgl. GvW-Newsletter Januar 2018). Die beklagten Länder Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg und die beigeladenen Landeshauptstädte bestritten nicht, dass Fahrverbote erforderlich seien, um die Überschreitung der Grenzwerte so kurz wie möglich zu halten. Sie argumentierten jedoch, der Bund müsse dafür eine Rechtsgrundlage, z.B. in Form der sog. „Blauen Plakette“ schaffen. Nur im Rahmen einer solchen bundeseinheitlich geltenden Regelung, vergleichbar den Vorgaben für die Umweltzonen, könne der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt werden, u.a. durch die Schaffung von Ausnahmen von den Durchfahrtsverboten für bestimmte Verkehre, Fahrzeuge oder Personen. Solange es diese Regelung nicht gebe, könnten die Kommunen nur sonstige Maßnahmen planen, die lediglich mittel- bis langfristig zu Luftverbesserungen führen. Wenn der Bund nicht handele, dann müsse dieser rechtswidrige Zustand durch eine Verurteilung der Bundesrepublik Deutschland vor dem Europäischen Gerichtshof durchgesetzt werden.

Mögliches Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof

Bekanntlich hatte die Europäische Kommission diesen Weg zwischenzeitlich auch schon eingeleitet. Im Februar war die geschäftsführende Umweltministerin Barbara Hendricks hierzu nach Brüssel zum EU-Umweltkommissar Vella vorgeladen. Im Anschluss versandte die (geschäftsführende) Bundesregierung eine Mitteilung an die Europäische Kommission, es sollten neue kurzfristig wirksame Maßnahmen zur Reduktion der Stickstoffdioxidemissionen wie beispielsweise ein kostenloses ÖPNV-Angebot geprüft werden. Es erscheint unwahrscheinlich, dass diese Ankündigung ausreichend sein wird, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland zu vermeiden. Bis zu einer etwaigen Entscheidung durch den Europäischen Gerichtshof und einer anschließenden Umsetzung durch die Bundesregierung würden voraussichtlich erneut mehrere Jahre ins Land gehen.

Die aktuelle Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts

Schneller könnten Fahrverbote nun in Folge der gestrigen Entscheidung (27. Februar 2018) des obersten deutschen Verwaltungsgerichts Realität werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat festgestellt, dass die zuständigen Behörden bereits jetzt verpflichtet und auch in der Lage sind, Fahrverbote auszusprechen, wenn, soweit und solange sich diese als einzig wirksames Mittel erweisen, schnellstmöglich die Grenzwertüberschreitungen zu vermeiden. Der Vorrang des Europarechts gebiete, dass Vorschriften des deutschen Rechts, die ein solches Verkehrsverbot verhindern, nicht angewandt werden. Das Gericht betont gleichzeitig den auch im Europarecht verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Dementsprechend muss die für die Luftreinhalteplanung zuständige Behörde bei der Anwendung von Fahrverboten Ausnahmen vorsehen, z.B. für Handwerker oder bestimmte Anwohnergruppen. Weiter kann es erforderlich sein, zeitliche Übergangsregelungen zu treffen. Konkret wurde das Gericht mit Blick auf den in Rede stehenden Luftreinhalteplan Stuttgart. Das Gericht geht hier davon aus, dass für Euro-5-Fahrzeuge Fahrverbote jedenfalls nicht vor dem 1. September 2019 gelten dürfen.

In der Sache hat das Bundesverwaltungsgericht die angefochtenen Urteile bestätigt. Formal unterliegen die Revisionsführer „nur“ zu 3/4 (Stuttgart) bzw. 2/3 (Düsseldorf). Dies ergibt sich daraus, dass das Bundesverwaltungsgericht die Urteile zu einzelnen Rechtsfragen und hinsichtlich der differenzierten Ausführungen zur Verhältnismäßigkeit abändert. An die Adresse der Bundesregierung geht der Hinweis, dass die praktikablere und für den Vollzug bessere Maßnahme die „Plakettenlösung“ (gewesen) wäre.

Fazit und Ausblick

Wenn und solange die Einhaltung von Grenzwerten nach der Luftreinhaltungsrichtlinie nicht durch andere Maßnahmen gewährleistet wird, werden deutsche Straßenverkehrsbehörden auch (Diesel-) Fahrverbote anordnen. Dabei müssen sie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit berücksichtigen. Hieraus ergibt sich, dass es Ausnahmeregelungen geben wird. Für die zuständigen Behörden bedeutet dies, dass sie in den belasteten Gebieten ihre Luftreinhaltungsplanungen entsprechend anpassen müssen. Dabei werden sie unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit auch in besonderem Maße solche Maßnahmen weiter prüfen und fördern, die Fahrverbote für den Einzelnen überflüssig machen.

Bundesverwaltungsgericht, Entscheidung vom 27.02.2018 – 7 C 26.16; 7 C 30.17

Dr. Sigrid Wienhues, Rechtsanwältin und Fachanwältin für Verwaltungsrecht
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