Am 25. November 2015 ist die jüngste Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes (UmwRG) verkündet worden (BGBl. I 2015, S. 2069). Grund hierfür: Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hatte im November 2013 in seiner sogenannten Altrip-Entscheidung (EuGH, Urteil vom 7. November 2013, C-72/12) die deutschen Regelungen – erneut – für teilweise europarechtswidrig erklärt. Doch bereits vor Verkündung der jüngsten Änderungen stand fest: Weitere Nachbesserungen werden folgen müssen. Bereits von Seiten der Aarhus-Konventions-Kommission war die Bundesregierung zu weiteren Nachbesserungen aufgefordert worden. Nun hat auch der EuGH weitere Mängel festgestellt (EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2015, C-137/14).

Hintergrund 

Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz dient der Umsetzung der Europäischen Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie (Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten). Das Gesetz trat bereits mit über einjähriger Verspätung im Dezember 2006 in Kraft und startete deshalb bereits mit einem Vertragsverletzungsverfahren. Im Rahmen der Trianel-Entscheidung des EuGH (Urteil vom 12. Mai 2011, C-115/09) wurde sodann im Mai 2011 der deutsche Ansatz, auch die Rügebefugnis der Umweltverbände auf sogenannte drittschützende Normen zu beschränken, für europarechtswidrig erklärt. Die erste große Änderung war erforderlich, so dass das Gesetz im April 2013 unter Berücksichtigung der Vorgaben aus der Trianel-Entscheidung neugefasst gemacht werden musste.

Altrip-Entscheidung des EuGH

Zu diesem Zeitpunkt, nämlich im Dezember 2012, hatte bereits das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) weitere Bedenken zur Vereinbarkeit des Gesetzes mit dem Europarecht geäußert. Auf seine Vorlage hin hat im November 2013 sich daraufhin der EuGH in seinem sogenannten Altrip-Urteil erneut ausführlich mit dem deutschen Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz befasst und wieder erhebliche Mängel festgestellt. Zum einen seien die Übergangsregelungen nicht mit dem europäischen Recht vereinbar, weil Verfahren nicht erfasst werden, die vor der in der Richtlinie vorgesehenen Umsetzungsfrist (25. Juni 2005) eingeleitet worden sind, die aber nach diesem Zeitpunkt genehmigt wurden. Zum anderen sei die Richtlinie dahingehen zu verstehen, dass nicht nur die unterbliebene Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP), sondern auch eine durchgeführte, aber fehlerhafte UVP, den Zugang zu den Gerichten eröffnen müsste. Schließlich sei zu beachten, dass nationale Regelungen über die Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern nur dann europarechtskonform sein könnten, wenn sie dem Rechtsbehelfsführer in keiner Form die Beweislast für eine etwaige Erheblichkeit aufbürdeten. 

Die vorgenommenen Änderungen 2015

Um ein Zwangsgeld zu vermeiden, hat der deutsche Gesetzgeber im „Schnellverfahren“ die nun geltende erneut angepasste Version des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes vom 20. November 2015 beschlossen. Ziel der Anpassung – so die Gesetzesbegründung – ist eine 1:1 Umsetzung des Europäischen Rechts. Aufgrund des Zeitdrucks fand aber keine grundlegende Überarbeitung statt, sondern vielmehr nur absolut zwingende Einzelanpassungen:

Zunächst wurde die Übergangsegelung in § 5 Abs. 1 UmwRG der Kritik des EuGH angepasst, so dass nun auch Entscheidungen in vor dem 25. Juni 20105 eingeleitete Verfahren überprüft werden können. Außerdem wurden die gerichtlichen Hinweise zu Verfahrensvorschriften in § 4 UmwRG aufgenommen. Unterschieden wird nunmehr zwischen sogenannten absoluten und relativen Verfahrensfehlern. Bei absoluten Fehlern (Unterlassen der UVP, fehlende Öffentlichkeitsbeteiligung, schwerer Fehler bei der Beteiligung) kann eine Aufhebung der angefochtenen Entscheidung verlangt werden. Bei den sonstigen (relativen) Fehlern, ist die Feststellung der Unerheblichkeit denkbar, wobei die Beweislast nicht zu Lasten des Rechtsschutzsuchenden geht.

Bewertung der Neufassung

Die Neufassung ist geprägt von dem Zeitdruck und der Sorge, erneut den europäischen Vorgaben nicht gerecht zu werden. Die Vorgaben aus der Altrip-Entscheidung mögen sich aus europäischer Sicht nunmehr beanstandungsfrei im Gesetz wiederfinden. Was aus den teilweise sehr offen gefassten Regelungen jedoch in der Praxis zu folgern sein soll, wird erneut dem Rechtsanwender, nicht zuletzt den deutschen Gerichten überlassen. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz hat sich nach und nach immer weiter von der Systematik des restlichen Verwaltungsverfahrens- und Verwal-tungsprozessrechts entfernt. Anstatt hier aber eine grundlegende und kohärente Regelung zu schaffen, hat der Gesetzgeber erneut ein Stückwerk hinterlassen, das in der Praxis für weitere Unsicherheit sorgen wird.

Weitere Änderungen in Sicht

Bereits in seiner eigenen Gesetzesbegründung hat der Gesetzgeber angekündigt, dass den verabschiedeten Änderungen kurzfristig weitere folgen werden. Hintergrund hierfür ist ein Beschluss der 5. Vertragsstaatenkonferenz zum Übereinkommen der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa (UNECE) im Rahmen des Aarhus-Übereinkommens. Darüber hinaus hat aber auch der EuGH zwischenzeitlich schon wieder weitere Fehler im deutschen Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz entdeckt und unter anderem die in § 2 Abs. 3 UmwRG vorgesehene Präklusionsvorschrift für Europarechtswidrig erklärt (siehe hierzu unseren Artikel im GvW Newsletter November 2015)

Ausblick

Insgesamt wäre es wünschenswert, wenn der Gesetzgeber sich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes noch einmal grundlegend annehmen würde. Dabei sollte er unter Berücksichtigung der europäischen Vorgaben eine sich in das bestehende (deutsche) Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrechts einfügende Regelung schaffen, die die allgemeinen Unsicherheiten beendet und allen Beteiligten wieder eine geordnete Verfahrensführung erlaubt. Nach zehn Jahren Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz sollte das Stückwerk aufgegeben und eine einheitliche Regelung geschaffen werden. Das jetzige Vorgehen sorgt im Rahmen nationaler Verwaltungs- und Gerichtsverfahren weiterhin für erhebliche Unsicherheiten, so dass weitere Befassungen des EuGH zu befürchten sind. Es kann aber kaum im Sinne des deutschen Gesetzgebers sein, sich sein Gesetz in Einzelentscheidungen vom EuGH diktieren zu lassen.

Dr. Sigrid Wienhues, Rechtsanwältin und Fachanwältin für Verwaltungsrecht
Corinna Lindau, LL.M., Rechtsanwältin
beide Hamburg