„Strafzölle“ der USA und Gegenmaßnahmen

Das Außenhandelsrecht wird in jüngster Zeit vornehmlich von einem Thema beherrscht: den von den USA bereits erlassenen oder geplanten „Strafzöllen“ und eventuellen Gegenmaßnahmen insbesondere Chinas, aber auch der EU. Inzwischen haben sowohl China als auch die EU vor der WTO die Einleitung eines Streitschlichtungsverfahrens beantragt. Im Hinblick auf die EU sind die U.S.-„Strafzölle“ derzeit lediglich ausgesetzt. EU-Unternehmen sind darüber hinaus bereits indirekt von den Maßnahmen der USA gegenüber China betroffen, sowohl aufgrund von Handelsumlenkungen, als auch aufgrund von Produktionsstandorten in China bzw. der jeweiligen Supply Chain. 

Vertragszölle

Die Zulässigkeit von Zöllen richtet sich nach den Regeln der im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) getroffenen Abkommen. In deren Zentrum steht das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen („General Agreement on Tariffs and Trade“ = GATT) von 1994. Das GATT-Übereinkommen strebt den Abbau von Handelshemmnissen und von protektionistischen Eingriffen in den Wettbewerb auf dem Weltmarkt an. Allerdings ist damit keine vollständige Abschaffung von Zöllen verbunden. Die Mitgliedstaaten haben sich durch Listen verpflichtet, auf bestimmte Waren nur einen in der Liste festgelegten maximalen Zoll zu erheben. In der Praxis liegen die Zollsätze teilweise unter diesen Maximalzöllen, so dass die WTO-Mitglieder grundsätzlich nicht daran gehindert wären, bis zum jeweils festgelegten Maximalzoll die Drittlandzollsätze anzuheben. 

Wird nun der Handel aufgrund des Verhaltens eines Mitgliedstaates beschränkt, sehen die WTO-Abkommen je nach Beschränkung bestimmte Mechanismen vor, wie sich ein Staat gegen Handelsverzerrungen wehren kann. Neben Antidumping- und Antisubventionsmaßnahmen kommen vor allem Maßnahmen nach dem WTO-Übereinkommen über Schutzmaßnahmen in der Praxis eine große Bedeutung zu.

Schutzmaßnahmen

Gemäß dem Übereinkommen über Schutzmaßnahmen i.V.m. Artikel XIX GATT kann ein Mitgliedstaat Schutzmaßnahmen im Falle des Anstiegs von Importen verhängen, die zu einem ernsthaften Schaden bei einem konkurrierenden inländischen Wirtschaftszweig führen. Dafür sieht das Übereinkommen zunächst grundsätzlich die Durchführung eines formellen Untersuchungsverfahrens vor. Auch sind Schutzmaßnahmen zu notifizieren. Die Einführung von Schutzmaßnahmen kann in Gestalt von Zöllen und auch nichttarifären Handelshemmnissen (wie etwa Kontingenten) geschehen. Solche Schutzmaßnahmen dürfen allerdings nur in dem Umfang erlassen werden, der notwendig ist, um den Schaden zu beseitigen. Die von solchen Schutzmaßnahmen betroffenen WTO-Mitglieder haben ihrerseits die Möglichkeit, einen Ausgleich für die Handelsbeschränkungen (zunächst im Wege einer einvernehmlichen Lösung) zu erlangen. Gibt es keine einvernehmliche Lösung über Kompensationen, dürfen die betroffenen Mitglieder mit Zustimmung des GATT-Rates Handelskonzessionen aus dem GATT aussetzen, die dem durch die Schutzmaßnahmen entstandenen Verlust entsprechen. Das Verfahren zur Verhängung von Schutzmaßnahmen richtet sich in den USA nach Section 201-204 U.S. Trade Act von 1974.

Ausnahme der nationalen Sicherheit und Section 232

Das GATT selbst sieht ebenfalls unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen vor, in denen die Nichteinhaltung von GATT-Regeln gerechtfertigt ist. Artikel XXI GATT enthält Ausnahmen, die Fragen der nationalen Sicherheit betreffen, z. B. bei Maßnahmen, die auf Verpflichtungen aus der UN-Charter beruhen oder die sich auf den Handel mit militärischen Gütern beziehen. Auf letzteren Tatbestand berufen sich die USA im Zusammenhang mit den Importen von Stahl und Aluminium. Die Erhöhung von Einfuhrzöllen auf Stahl und Aluminium beruht auf einer – in der Praxis seltenen – Untersuchung des U.S. Department of Commerce nach Section 232 des Trade Expansion Act von 1962. Der Rechtfertigung der nationalen Sicherheit wird in der Diskussion häufig entgegengehalten, dass die Erhöhung von Zöllen nicht zum Schutz der nationalen Sicherheit erforderlich sei. Jedenfalls ausdrücklich sieht aber Artikel XXI keine Erforderlichkeitsprüfung vor. Sollte es zu einem Streit vor der WTO kommen, spricht zwar einiges dafür, dass sich die USA am Ende nicht erfolgreich auf Artikel XXI berufen können. Der Ausgang eines solchen Verfahrens ist jedoch keinesfalls sicher.

Section 301 U.S. Trade Act 1974

Weitere Maßnahmen, die die USA jüngst insbesondere gegenüber China ergriffen haben, werden nicht auf die Ausnahme der nationalen Sicherheit gestützt, sondern vor allem auf die Verletzung gewerblicher Schutzrechte und rechtlich auf Section 301 des U.S. Trade Act von 1974. Danach können die USA nach Durchführung eines Untersuchungsverfahrens unter anderem dann Maßnahmen ergreifen, wenn ungerechtfertigte, unverhältnismäßige oder diskriminierende Praktiken vorliegen, die den Handel der USA belasten oder beschränken. Das Untersuchungsverfahren wurde insofern bereits im August 2017 in Gang gesetzt. Die USA haben zudem inzwischen bei der WTO Beschwerde mit der Begründung eingereicht, China würde Patentrechte verletzen. Bereits 1999 hatten sich die USA im Zusammenhang mit einem Streitbeilegungsverfahren wegen der Rechtmäßigkeit der Section 301 grundsätzlich verpflichtet, vor der Ergreifung von Maßnahmen den Streitbeilegungsmechanismus der WTO zu nutzen. Auch die am 3. April 2018 vom U.S.-Handelsbeauftragten veröffentlichte Liste mit weiteren chinesischen Produkten, die mit Zöllen belegt werden sollen, stützt sich auf Section 301 U.S. Trade Act 1974. Dabei geht es um 1300 Zolltariflinien mit einem Handelsvolumen von ca. 50 Mio. USD. Viele Produkte sind Materialien und Komponenten für Luft- und Raumfahrt, Maschinen, Roboter sowie Informations- und Kommunikationstechnologie.

Gegenmaßnahmen

Soweit nun mögliche Gegenmaßnahmen der bereits unmittelbar betroffenen Staaten wie China bzw. nach einem Ende der Befreiung auch der EU in Reaktion auf die U.S.-Maßnahmen diskutiert werden, müssen diese Gegenmaßnahmen wiederum ebenfalls WTO-rechtskonform sein. Würden sich die USA auf die Sections 201-204 U.S. Trade Act (Schutzmaßnahmen) stützen, würde die Ergreifung von Gegenmaßnahmen der EU (z. B. Zölle auf Whiskey oder Jeans) weniger restriktiven Anforderungen unterliegen. Dementsprechend versucht die EU auch derzeit zu argumentieren, dass sich die von den USA ergriffenen Maßnahmen nicht auf Artikel XXI GATT oder Section 301 U.S. Trade Act von 1974 stützen, sondern in Wahrheit auf die Sections 201-204 U.S. Trade Act (Schutzmaßnahmen). Die USA selbst berufen sich indes gerade nicht auf diese Bestimmungen. 

Die EU hat daher am 16. April 2018 formal bei der WTO Konsultationen beantragt. Diese Maßnahme der EU zielt vor allem darauf ab, die EU in die Lage zu versetzen, Kompensationen zu verlangen und gegebenenfalls Gegenmaßnahmen gegen die aus Sicht der EU von den USA erhobenen Schutzzölle ergreifen zu können. Handelte es sich nämlich nicht um Schutzzölle, sondern etwa um Zölle zum Schutz der nationalen Sicherheit nach Art. XXI GATT, müsste die EU zunächst erfolgreich ein Streitbeilegungsverfahren vor der WTO durchführen. Erst wenn die USA verurteilt würden und anschließend ihren Verpflichtungen aus dem Urteil nicht nachkämen, dürfte die EU – nach erneuten Konsultationen und Genehmigung durch den Dispute Settlement Body – ihrerseits Sanktionen verhängen. Gegenmaßnahmen gegen Schutzmaßnahmen der USA könnte die EU hingegen vorläufig sofort ergreifen, wenn die eingeleiteten Konsultationen scheitern sollten. Denkbar wäre auch, Zölle bis zur Maximalgrenze dort zu erhöhen, wo die tatsächlich von der EU erhobenen Drittlandszölle unterhalb der Maximalzölle liegen – das würde allerdings dann eine Erhöhung der Zölle nicht nur gegenüber den USA, sondern im Grundsatz auch gegenüber sonstigen Drittländern bedeuten. 

Marian Niestedt, Rechtsanwalt
Hamburg