Klimaschutz muss generationengerecht sein

Von der „Schwierigkeit in der Demokratie, die Leidenschaften zu beherrschen und die Bedürfnisse des Augenblicks zugunsten der Zukunft zu unterdrücken“ wusste bereits im Jahre 1835 Alexis de Tocqueville zu berichten, als er die junge Demokratie der Vereinigten Staaten untersuchte. Einer bisweilen – nicht nur in Umweltfragen – zu beobachtenden Vernachlässigung des Zukünftigen hat das Bundesverfassungsgericht mit seinem Beschluss zum Klimaschutzgesetz (Az.: 1 BvR 2656/18, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20, 1 BvR 288/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20) einen Riegel vorgeschoben – einen Riegel von Verfassungsrang.  

Hintergrund der Entscheidung

Mit dem Klimaschutzgesetz vom 12. Dezember 2019 begegnet der deutsche Gesetzgeber den Auswirkungen des weltweiten Klimawandels. Kernpunkte des Gesetzes sind zum einen die Verpflichtung nach dem Pariser Übereinkommen aus dem Jahre 2015, wonach der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2° C und möglichst auf 1,5° C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen ist (sog. Paris-Ziel). Zum anderen verankert das Gesetz das Bekenntnis der Bundesrepublik Deutschland, Treibhausgasneutralität bis 2050 als langfristiges Ziel zu verfolgen. Treibhausgasneutralität bedeutet die Herstellung eines Gleichgewichts zwischen Treibhausgas-Emissionen und deren Abbau.

Um diese Ziele zu erreichen sollen die Treibhausgasemissionen schrittweise gemindert werden. Bis zum Jahr 2030 enthält das Gesetz einen konkreten Emissionsreduktionspfad, wonach bis 2030 die Emissionen im Vergleich zu dem Jahr 1990 um mindestens 55 Prozent zu mindern sind. Die Fortschreibung des Treibhausgasreduktionspfades ab dem Jahr 2031 wird im Klimaschutzgesetz hingegen nicht geregelt. Vielmehr wird die Bundesregierung ermächtigt, im Jahr 2025 für weitere Zeiträume nach dem Jahr 2030 jährlich absinkende Emissionsmengen durch Rechtsverordnung festzulegen.

Gegenstand der Entscheidung

Diese Regelungssystematik zur Abwendung des Klimawandels hat das Bundesverfassungsgericht in Teilen für verfassungswidrig erklärt. Im Ausgangspunkt seiner tragenden Erwägungen steht die Annahme, dass ein unbegrenztes Fortschreiten von Erderwärmung und Klimawandel nicht im Einklang mit dem Grundgesetz stünde. Dies widerspräche den grundrechtlichen Schutzpflichten und vor allem dem Klimaschutzgebot des Art. 20 a GG. In diesem Zusammenhang stellt das Bundesverfassungsgericht klar, dass die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Schutzpflicht des Staates auch die Verpflichtung umfasst, Leben und Gesundheit vor den Gefahren des Klimawandels grenzüberschreitend und auch in Bezug auf künftige Generationen zu schützen.

Aus verfassungsrechtlicher Perspektive wäre es, so das Karlsruher Gericht, völlig unzulänglich, dem Klimawandel freien Lauf zu lassen und den grundrechtlichen Schutzauftrag allein durch Anpassungsmaßnahmen umzusetzen, wie z. B. Verstärkung von Deichanlagen, Waldumbau und Aufforstung. Der grundrechtlichen Schutzpflicht und dem Klimaschutzgebot aus Art. 20a GG könne gleichwohl aber nicht entnommen werden, die Erderwärmung auf höchstens 1,5° C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen. Ambitioniertere Anforderungen, die über das Paris-Ziel hinausgehen, vermag Karlsruhe verfassungsrechtlich nicht zu verorten.

Seinen Ansatz zur teilweisen Verfassungswidrigkeit des Klimaschutzgesetzes leitet das Bundesverfassungsgericht demgegenüber aus dem Topos der Generationengerechtigkeit her. Die Vorgaben des Klimaschutzgesetzes verschöben nämlich hohe Emissionsminderungslasten unumkehrbar auf Zeiträume nach 2030. Um das Paris-Ziel zu erreichen, müssten die nach 2030 noch erforderlichen Minderungen dann immer dringender und kurzfristiger erbracht werden. Von diesen künftigen Emissionsminderungspflichten wäre praktisch jegliche Freiheit potenziell betroffen, weil noch nahezu alle Bereiche menschlichen Lebens mit der Emission von Treibhausgasen verbunden und damit nach 2030 von drastischen Einschränkungen bedroht seien. Der Gesetzgeber hätte daher zur Wahrung grundrechtlich gesicherter Freiheit Vorkehrungen treffen müssen, um diese hohen Lasten – durch ausreichende Maßnahmen im Zeitraum bis 2030 – für die Zeit danach abzumildern. Das Bundesverfassungsgericht nimmt den Gesetzgeber daher in die Pflicht. Dieser müsse die Fortschreibung der Minderungsziele der Treibhausgasemissionen für Zeiträume nach 2030 näher regeln.

Auswirkungen der Entscheidung

Diese Entscheidung wird in die Geschichtsbücher eingehen. Die Auswirkungen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts sind ausgesprochen weitreichend.

Zunächst zur unmittelbaren Auswirkung auf das Klimaschutzgesetz selbst: Nicht länger als zwei Wochen hat es gedauert, bis die Bundesregierung den Entwurf eines Änderungsgesetzes zum Klimaschutzgesetz nach der roten Karte aus Karlsruhe vorgelegt hat; so schnell wurde selten auf eine verfassungsgerichtliche Entscheidung reagiert Nach diesem Klimaschutzgesetz 2.0 soll Deutschland schon bis 2045 klimaneutral werden, nicht erst 2050. Und bis 2030 sollen die klimaschädlichen Emissionen nicht um 55 Prozent unter den Wert von 1990 sinken, sondern um 65 Prozent. Für das Jahr 2040 gilt ein Minderungsziel von mindestens 88 Prozent. Auf dem Weg dorthin sieht das Gesetz in den 2030er Jahren konkrete jährliche Minderungsziele vor. Nach dem Jahr 2050 strebt die Bundesregierung negative Emissionen an. Dann soll Deutschland mehr Treibhausgase in natürlicher Weise einbinden, als es ausstößt.

Mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist der Klimaschutz und die Herstellung von Klimaneutralität nunmehr unmissverständlich verfassungsrechtlich verankert. Dies führt zu einer Verschiebung der verfassungsgerichtlichen Rechtfertigungslast im Spannungsfeld zwischen Klimaschutzbelangen und emittierenden Handlungsweisen – und zwar im Grundsatz zugunsten des Klimaschutzes. Davon konkret betroffen sein könnten insbesondere auch der Weg zum Kohleausstieg sowie die Transformation der Mobilität.

Das Bundesverfassungsgericht hebt hervor, dass es sich bei seiner Entscheidung um eine gegenwärtige Bestandsaufnahme zum Klimaschutz handelt. Es deutet aber an, dass neue Erkenntnisse über die Entwicklung der anthropogenen Erderwärmung ggf. ambitioniertere Klimaschutzziele erfordern könnten. Dies dürfte vor allem die Frage betreffen, ob die globale Erwärmung um beispielsweise höchstens 1,5° C steigen darf. Die Karten in diesem Spiel könnten schon in Kürze neu gemischt werden, wenn die Ergebnisse des Sechsten IPCC-Sachstandsberichts in diesem und dem kommenden Jahr vorgelegt werden.

Staatliche Entscheidungen mit Langzeitwirkung bedürfen der Rechtfertigung auch vor dem Hintergrund des Grundrechtsschutzes künftiger Generationen. Neben dem Klimawandel gehören zu solchen Langzeitphänomenen mit irreversiblen Folgen für die Zukunft u. a. die bislang noch ungelöste Frage der atomaren Entsorgung, der Verbrauch nicht erneuerbarer Ressourcen, der Verlust genetischer Informationen durch das Artensterben sowie der Einsatz von Gentechnik.

Auch staatliche Entscheidungen mit internationaler Dimension sind am Grundrechtsschutz des Grundgesetzes zu messen. Das Bundesverfassungsgericht hat klargestellt, dass die internationale Dimension nicht zur Rechtfertigung für Verantwortungslosigkeit herangezogen werden kann. Auch wenn naturgemäß kein Staat allein globale Probleme lösen kann, entlässt die grenzüberschreitende grundrechtliche Verpflichtung den deutschen Staat nicht davor, eigene Beiträge zur Lösung des Problems umzusetzen sowie sich um internationale Kooperationen zu bemühen. Dieser Aspekt dürfte nicht ohne Einfluss auf Vorhaben bleiben, die in einem internationalen Kontext eingebettet sind, wie z. B. aktuell die Ausgestaltung des Lieferkettengesetzes.

Schließlich beweist das Bundesverfassungsgericht mit seiner bahnbrechenden Entscheidung, dass es im Diskurs des internationalen Klimaschutzrechts ein gewichtiges Wort mitzureden beabsichtigt. Diese Bereitschaft zeigt nicht zuletzt der Umstand, dass die Pressemitteilung zum Klimaschutz-Beschluss zugleich in englischer und französischer Sprache übersetzt worden ist, was auch daran liegen dürfte, dass eine der verfahrensgegenständlichen Verfassungsbeschwerden von Personen mit nicht-deutscher Staatsbürgerschaft eingereicht wurden. Mit seinem Beschluss zum Klimaschutzgesetz untermauert das Karlsruher Gericht seinen Anspruch, weiterhin tonangebend im Diskurs über eine innovative Grundrechtsdogmatik mitzuwirken.

Dr. Michael Kleiber, Rechtsanwalt
Hamburg

Dr. Michael Kleiber

Dr. Michael Kleiber

ist Rechtsanwalt bei GvW Graf von Westphalen in Hamburg. Er ist Fachanwalt für Vergaberecht und hat sich auf regulatorische Themen spezialisiert. Zu seinen Tätigkeitsschwerpunkten gehören das Verfassungs- und Verwaltungsrecht sowie das Vergaberecht. Im speziellen Bereich der Vergabe öffentlicher Aufträge berät er seine Mandanten während des gesamten Prozesses eines Vergabeverfahrens, von der Vorbereitung der Ausschreibung über die Erstellung von Angebotsunterlagen bis zur Zuschlagserteilung.