Entschädigung wegen Betriebsschließungen – ein Gebot des verfassungsrechtlich verankerten Verhältnismäßigkeitsprinzips

Die weltweite Ausbreitung des Coronavirus stellt alle Akteure des Wirtschaftslebens vor neue Herausforderungen. Insbesondere kleine und mittelständische Unternehmen, aber längst nicht mehr nur diese sind von den staatlichen Maßnahmen schwer betroffen. In unserer täglichen Arbeit in den vergangenen Wochen haben uns vermehrt Anfragen erreicht, ob es Möglichkeiten gibt, Entschädigungsansprüche wegen der staatlich angeordneten Betriebsschließungen geltend zu machen. Hiervon betroffen sind kleine Einzelhändler wie das Spielwarengeschäft, das Fitnessstudio oder der Friseur „um die Ecke“ genauso wie größere Unternehmen, bei denen eine Vielzahl an Mitarbeitern teilweise in Kurzarbeit geschickt werden mussten. Dies haben wir zum Anlass genommen, die Rechtslage rund um das Infektionsschutzgesetz und das allgemeine Gefahrenabwehrrecht gründlich zu prüfen, insbesondere im Hinblick auf mögliche Entschädigungsansprüche der Unternehmen und Unternehmer, die durch unmittelbar an sie gerichtete Betriebsschließungsanordnungen (z. B. Schließung eines Ladengeschäfts für den Publikumsverkehr) massive finanzielle Einbußen erleiden.

Dabei spielt das Verfassungsrecht eine zentrale Rolle. Das Grundgesetz schreibt nicht nur Grundrechte fest, in die der Staat nur unter strikter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes eingreifen darf; es blickt auch auf eine jahrzehntelange Rechtsprechung zurück, in der die höchsten Gerichte in Deutschland ein System der „Entschädigungsregelungen“ etabliert haben – hieran muss sich das Handeln der Exekutive nun auch messen lassen. Für die Unternehmer und Arbeitnehmer streiten hier das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 und die durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleitete Berufsfreiheit, deren einfachgesetzliche Konkretisierungen sich u. a. sowohl im Infektionsschutzgesetz (IfSG) als auch im allgemeinen Gefahrenabwehrrecht finden. So ist es nur konsequent, dass in § 56 IfSG Entschädigungen vorgesehen sind, wenn der Staat durch ein Berufsverbot in das Recht der Berufsfreiheit eines Einzelnen eingreift, der mit Corona infiziert ist. Wie aber verhält es sich, wenn natürliche und juristische Personen durch staatliche Maßnahmen belastet werden, die im polizeirechtlichen Sprachgebrauch als „Nichtstörer“ zu qualifizieren sind? Hierfür sieht das Staatshaftungsrecht sowohl kodifizierte als auch ungeschriebene Entschädigungsregelungen vor. Eine Person, die für die Gesellschaft ein sog. Sonderopfer erbringt, soll für den erlittenen Grundrechtseingriff einen Ausgleich erhalten. Aber wie steht es um eine Entschädigung für die Unternehmer, die ihre Betriebe aufgrund der Coronakrise schließen müssen?

Rechtslage hinsichtlich möglicher Entschädigungsansprüche

Die Rechtslage hinsichtlich des Bestehens von Entschädigungsansprüchen ist unklar. Das Infektionsschutzgesetz (IfSG) enthält zwar verschiedene Entschädigungsregelungen (§§ 56, 65 IfSG). Diese dürften allerdings in den meisten jetzt gegebenen Konstellationen nicht unmittelbar anwendbar sein. Dies beruht im Ausgangspunkt darauf, dass das Infektionsschutzgesetz zwischen verschiedenen Phasen des Vorgehens gegen Infektionskrankheiten, nämlich zwischen deren Verhütung und deren Bekämpfung unter-scheidet. Demgemäß stehen Maßnahmen nach § 16 IfSG (Verhütung übertragbarer Krankheiten) und solche nach § 28 IfSG (Bekämpfung übertragbarer Krankheiten) anscheinend in einem einander ausschließenden Exklusivitätsverhältnis zueinander. Die entsprechende Differenzierung setzt sich bei Zugrundelegung des Gesetzeswortlauts auf der Ebene der Entschädigungsvorschriften fort. Insoweit ist § 65 IfSG einschlägig, wenn auf Grundlage der §§ 16 f. IfSG Anordnungen zur Verhütung von übertragbaren Krankheiten getroffen werden. Demgegenüber fungiert § 56 IfSG dann als taugliche Anspruchsgrundlage, wenn auf Basis der §§ 28 ff. IfSG Maßnahmen zur Bekämpfung einer Infektionskrankheit erlassen werden. Entschädigung nach § 56 IfSG können aber nach dem Gesetzeswortlaut nur solche Personen erhalten, die zumindest ansteckungsverdächtig sind (sog. Störer), während Personen, bei denen kein entsprechender Verdacht besteht (sog. Nichtstörer), keine Entschädigung erhalten können.

Diese Gesetzessystematik führt dazu, dass Nichtstörer, die in der Phase vor dem Ausbruch der Krankheit – also zu deren Verhütung – behördlich in Anspruch genommen werden, Begünstigte eines Entschädigungsanspruchs sind. Ist die Krankheit dagegen bereits ausgebrochen und werden Nichtstörer zu ihrer Bekämpfung in Anspruch genommen, greift keiner der gesetzlich vorgesehenen Entschädigungsansprüche. Vielmehr bestehen in der Phase der Krankheitsbekämpfung Entschädigungsansprüche nur zugunsten von Störern.

Darüber hinaus kann auf die Entschädigungsregelungen des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts abgestellt werden. Danach kann unter Umständen Entschädigung erhalten, wer durch eine behördliche Maßnahme als sog. Nichtstörer in Anspruch genommen wird. Dass die gefahrenabwehrrechtlichen Entschädigungsregelungen durch die speziellen Regelungen des Infektionsschutzgesetzes verdrängt werden, ist nicht offensichtlich. Die Gesetzesbegründung zum ehemaligen Bundesseuchengesetz, dem Vorgänger des heutigen Infektionsschutzgesetzes, spricht explizit davon, dass die Entschädigungsvorschriften der heutigen §§ 56 ff. IfSG keine abschließenden Sondervorschriften darstellen.
Insgesamt ist das System der infektionsschutzrechtlichen Entschädigungsregelungen lückenhaft und in sich widersprüchlich. Aus diesem Grunde und weil eine Entschädigung bei so schwerwiegenden Grundrechtseingriffen bereits aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten ist, kommt eine erweiternde Auslegung der Entschädigungsvorschriften des Infektionsschutzgesetzes sowie ein Rückgriff auf die Entschädigungsregelungen des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts in Betracht.

Die staatlichen Maßnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus müssen im Lichte der beeinträchtigten Grundrechte gesehen werden. So greift eine Betriebsschließung in Art. 14 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb sowie in das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG ein. Insoweit stellt die Maßnahme eine Inhalts- und Schrankenbestimmung i. S. v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und eine – in ihrem Gewicht zumindest temporär einer objektiven Berufswahlregelung gleichkommende – Berufsausübungsregelung i. S. v. Art. 12 Abs. 1 GG dar. Der Eingriff in beide Grundrechte ist angesichts seiner Auswirkungen so schwerwiegend, dass er nur dann verhältnismäßig ist, wenn eine Entschädigung gewährt wird. Dass es sich so verhält, bestätigt ein Blick auf die Polizei- und Ordnungsgesetze der Länder, die dem in Anspruch genommenen Nichtstörer durchweg eine Entschädigung zubilligen. Dem liegt die zutreffende Erwägung zugrunde, dass eine an sich nicht ordnungs- oder polizeipflichtige Person im Interesse des gemeinen Wohls nur dann in zulässiger Weise für Maßnahmen der Gefahrenabwehr bzw. der Störungsbeseitigung herangezogen werden darf, wenn eine gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung anders nicht abgewendet werden kann und wenn eine Entschädigung gewährt wird.

Handlungsoptionen

Die gegenwärtige Lage stellt insbesondere auch die handelnden Akteure der Politik und alle Behörden vor große Herausforderungen im Kampf gegen die Ausbreitung des Coronavirus. Es ist deshalb richtig und überaus wichtig, dass der Staat hier einen Einschätzungsspielraum hat, um geeignete und notwendige Maßnahmen vornehmen zu können. Nichtsdestotrotz müssen sich alle staatlichen Maßnahmen an unserer Verfassung messen lassen, gerade und vor allem in Krisenzeiten; hier zeigt sich doch erst die Stärke unseres Grundgesetzes. Wir denken daher, dass eine Chance besteht, dass die Gerichte Entschädigungen für in Anspruch genommene Nichtstörer als verfassungsmäßig geboten ansehen werden.

Vor diesem Hintergrund empfehlen wir unseren Mandantinnen und Mandanten die Stellung von Entschädigungsanträgen, auch wenn die Erfolgsaussichten unsicher sind und es wahrscheinlich ist, dass eine klageweise Geltendmachung der Ansprüche erforderlich sein wird. Wer sich entschließt, einen Entschädigungsantrag zu stellen, sollte dies vorsorglich innerhalb der im Infektionsschutzgesetz vorgesehenen Frist tun. Dabei ist zu beachten, dass der Gesetzgeber erst kürzlich die ursprünglich kurze Frist zur Geltendmachung eines Anspruchs nach § 56 Abs. 5 IfSG von drei auf zwölf Monate verlängert hat. Allerdings sind Entschädigungsanträge in keinem Fall ein geeignetes Mittel, um schnell frische Liquidität zu erhalten. Insofern verweisen wir auf die staatlichen Sofortprogramme, die aber wohl allenfalls einen Teil der entstandenen Schäden ausgleichen können.

Wenn Sie einen Entschädigungsantrag stellen möchten, können Sie dafür unser Onlinetool nutzen und uns jederzeit gerne kontaktieren. Den Zugang sowie weitere Informationen zur Geltendmachung von Entschädigungen wegen der Corona-Pandemie finden Sie hier.

Dr. Annika Bleier
Felix Kazimierski
Prof. Dr. Christian Winterhoff 

Annika, Dr. Bleier

Dr. Annika Bleier

ist Rechtsanwältin bei GvW Graf von Westphalen in Hamburg. Sie hat sich bereits im Studium und im Rahmen Ihrer Promotion auf das Öffentliche Recht, insbesondere auf das Verfassungs- und Völkerrecht, spezialisiert. Im Rahmen Ihrer Ausbildung war Sie für mehrere Monate an der Ständigen Vertretung Deutschlands bei den Vereinten Nationen in Genf und in New York tätig.

Felix, MLE. Kazimierski

Felix Kazimierski, MLE.

ist Rechtsanwalt bei GvW Graf von Westphalen in Hamburg. Zu seinen Tätigkeitsschwerpunkten gehören das Verfassungs- und das Wirtschaftsverwaltungsrecht einschließlich des zugehörigen Prozessrechts. Er hat in Göttingen und Leuven (Belgien) Rechtswissenschaften studiert und sein Referendariat am Hanseatischen Oberlandesgericht in Hamburg absolviert.

Christian, Prof. Dr. Winterhoff

Prof. Dr. Christian Winterhoff

ist Rechtsanwalt und Partner bei GvW Graf von Westphalen in Hamburg. Zu seinen Mandanten zählen Verfassungsorgane und Behörden verschiedener Bundesländer ebenso wie Gemeinden und private Unternehmen, die er in Fragen des Verfassungsrechts, des Kommunalverfassungsrechts sowie des öffentlichen Wirtschaftsrechts berät und vertritt. Prof. Winterhoff erstellt Rechtsgutachten, wirkt an Gesetzgebungsvorhaben mit, begleitet Privatisierungs- sowie sonstige Projekte und übernimmt die Vertretung in behördlichen und gerichtlichen Verfahren bis hin zur Landes- und Bundesverfassungsgerichtsbarkeit.

    


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