Nachdem das Vergabebeschleunigungsgesetz zur Umsetzung der Reform im Bereich der Oberschwellenvergaben zum 1. Juli 2026 in Kraft getreten ist, zeichnet sich bereits jetzt die nächste große Reform im Beschaffungswesen ab: Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWE) hat den Referentenentwurf zur Neufassung der Unterschwellenvergabeordnung (UVgO) vorgelegt. Die Reform verfolgt das Ziel, die Vergabe von Liefer- und (freiberuflichen) Dienstleistungsaufträgen unterhalb der EU-Schwellenwerte einfacher, schneller und praxistauglicher zu gestalten. Grundlage ist die Föderale Modernisierungsagenda (Maßnahme 144), die einen klaren Auftrag für eine weitgehende Vereinfachung der UVgO enthält und vorsieht, dass Bund und Länder die Überarbeitung bis spätestens 31. Dezember 2026 abschließen. Die UVgO ist das zentrale Regelwerk für Ausschreibungen von Liefer- und (freiberuflichen) Dienstleistungen im Bereich des sog. Haushaltsvergaberechts. Die Bestimmungen gelten gemäß der jeweiligen Umsetzung auf Bundes- bzw. Landesebene für Beschaffungen, deren Auftragswert unterhalb des EU Schwellenwertes liegt.
Der Referentenentwurf zur Neufassung der UVgO unterstreicht den fortbestehenden politischen Willen, gerade auch kleinere und mittlere Beschaffungsmaßnahmen zu vereinfachen und zu beschleunigen. Er zielt darauf, das Beschaffungswesen öffentlicher Auftraggeber durch schlankere Verfahren, mehr Verhandlungsmöglichkeiten und einer Reduzierung von formellen Anforderungen zu beschleunigen und zu vereinfachen, ohne zugleich wesentliche wettbewerbliche Grundsätze aufzugeben. Sollte der Entwurf in dieser Form umgesetzt werden, wäre damit eine substanzielle Vereinfachung der Vergabepraxis in der sog. Unterschwelle verbunden.
Die wesentlichen Änderungsansätze des Entwurfs lassen sich wie folgt zusammenfassen:
1. Erhebliche Verschlankung des Regelwerks
Die UVgO soll von bisher 54 auf nur noch 24 Paragrafen reduziert werden. Thematisch verwandte Regelungen werden gebündelt, die bisherige kleinteilige Struktur entfällt. Was auf den ersten Blick nach einer bloßen Zusammenfassung klingt, ist in der Praxis ein erheblicher Gewinn an Übersichtlichkeit: Die maßgeblichen Vorgaben sind nun in einem kompakten und übersichtlichen Rahmen normiert. Die Reduzierung betrifft dabei nicht nur den Umfang, sondern auch die systematische Struktur. Regelungen zu Bereichen, wie den Vergabeunterlagen, der Leistungsbeschreibung oder den Nebenangeboten, werden in einer einzigen Vorschrift gebündelt (vgl. § 10 des Entwurfs). Gleiches gilt für die Regelungen zu Eignungs- und Zuschlagskriterien, die künftig in § 14 des Entwurfs gebündelt werden sollen.
2. Höhere Wertgrenze für Direktaufträge
Die Voraussetzungen für die Erteilung eines Direktauftrags werden durch Vorschriften der Länder oder des Bundes festgelegt. Fehlen entsprechende Vorschriften, sollen Direktaufträge nun bis zu einem Wert von 50.000 Euro auch über die Anwendung in der UVgO möglich sein.
Flankiert werden die höheren Wertgrenzen durch drei materielle Anforderungen an Direktaufträge: Die Haushaltsgrundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sind zu berücksichtigen, der Auftraggeber soll zwischen den beauftragten Unternehmen wechseln, und es müssen geeignete Vorkehrungen zur Korruptionsprävention getroffen werden.
3. Direktaufträge in Krisenzeiten
Als Reaktion auf die Covid-19-Pandemie und den russischen Angriffskrieg auf die Ukraine darf wohl der neue § 2 Abs. 4 des Entwurfs verstanden werden. Demnach sollen bei Natur- oder Umweltkatastrophen, Pandemien, konkreten Bedrohungslagen oder sonstigen Notlagen auch Direktaufträge oberhalb der regulären Wertgrenzen möglich sein. Die Krisenregelung ist dabei enger gefasst als ein allgemeiner Dringlichkeitstatbestand: Es muss sich um eine der enumerativ aufgezählten Situationen handeln, und die Leistung muss gerade aufgrund dieser Lage „besonders dringlich“ sein. Insofern dürften enge Grenzen für diesen Ausnahmetatbestand gelten.
4. Neustrukturierung von Verfahrensarten
Die Verfahrenslandschaft soll grundlegend umgestaltet werden. Die Anzahl der bisherigen Verfahrensarten soll auf drei Regelverfahren gekürzt werden: die Öffentliche Ausschreibung, die neue Öffentliche Verhandlungsvergabe und die Verhandlungsvergabe mit Teilnahmewettbewerb. Die sog. beschränkte Ausschreibung soll künftig entfallen, da diese letztlich in der Vergabepraxis ohnehin kaum Anwendung gefunden hat. Im Zentrum des Entwurfs steht dabei die öffentliche Verhandlungsvergabe. Sie ermöglicht es, eine unbeschränkte Anzahl von Unternehmen öffentlich zur Angebotsabgabe aufzufordern und anschließend mit den Bietern zu verhandeln.
5. Entbürokratisierung beim Eignungsnachweis
Der Entwurf setzt auch bei den Eignungsnachweisen auf Vereinfachung. § 15 Abs. 1 stellt klar, dass Eignungsnachweise grundsätzlich durch Eigenerklärungen zu erbringen sind. Über Eigenerklärungen hinausgehende Unterlagen sollen erst nach vorläufiger Prüfung der Teilnahmeanträge oder Angebote und nur von aussichtsreichen Bewerbern oder Bietern verlangt werden, was eigentlich keine wirkliche Neuerung ist, sondern bislang ebenfalls so praktiziert werden konnte.
Besonders praxisrelevant ist § 15 Abs. 2: Ein erneuter Eignungsnachweis soll vollständig entfallen, wenn die Beschaffungsstelle bereits im Besitz der Eignungsnachweise ist, die Eignung bei einem vergleichbaren Auftrag innerhalb der letzten zwei Jahre vor Einleitung des Vergabeverfahrens festgestellt wurde oder der Bewerber im amtlichen Verzeichnis präqualifizierter Unternehmen (PQ-Verzeichnis) der Deutschen Industrie- und Handelskammer eingetragen ist. Voraussetzung für die ersten beiden Varianten ist, dass der Bewerber oder Bieter den Auftraggeber bei Vorlage des Teilnahmeantrags oder Angebots auf das Vorliegen der Voraussetzung unter Angabe des entsprechenden Vergabeverfahrens hinweist. Auf Verlangen muss der Bieter die Unterlagen jederzeit innerhalb einer angemessenen Frist nachreichen. Das ist eine wirkliche Neuerung, die jedenfalls bei standardisierten Beschaffungen eine erhebliche Erleichterung darstellt.
Darüber hinaus wird die Eignungsleihe in § 15 Abs. 5 ausdrücklich geregelt: Ein Bewerber oder Bieter kann für den Nachweis seiner Eignung die Kapazitäten anderer Unternehmen in Anspruch nehmen, wenn er nachweist, dass ihm die erforderlichen Mittel tatsächlich zur Verfügung stehen werden. Der Auftraggeber kann bei wirtschaftlicher oder finanzieller Eignungsleihe eine gesamtschuldnerische Haftung verlangen. Die Aufnahme dieser Regelung in die UVgO schließt eine Lücke, die in der Praxis zu Unsicherheiten geführt hatte.
6. Digitalisierung und KI – der „Marktplatz Deutschland“
Perspektivisch bereitet § 23 des Entwurfs die Einführung des „Marktplatz Deutschland" vor – einer digitalen Infrastrukturplattform, über die öffentliche Auftraggeber Vergabeverfahren datenbasiert, vernetzt und unter Einsatz künstlicher Intelligenz durchführen können sollen. Die Verfahrensarten der UVgO sollen dort digital abgebildet werden; für marktgängige und digital vergleichbare Waren und Leistungen ist ein vereinfachter Beschaffungsweg vorgesehen.
7. Angebotswertung
Bemerkenswert ist die geplante Flexibilität bei der Prüfungsreihenfolge: Der Auftraggeber soll demnach die Reihenfolge der Eignungsprüfung, der Prüfung weiterer Ausschlussgründe und der Angebotswertung nach seiner Wahl festlegen können. Wird zuerst die Wertung der Angebote vorgenommen, kann die Eignungsprüfung auf den oder die aussichtsreichsten Bieter beschränkt werden.
8. Vergabebekanntmachung und Bieterinformation
Der Entwurf regelt in § 21 die Vergabebekanntmachung und Bieterinformation in einer einzigen Norm. Ab einem Auftragswert von 25.000 Euro netto soll die Vergabe eines öffentlichen Auftrags innerhalb von 30 Tagen nach Zuschlagserteilung für die Dauer von mindestens drei Monaten bekannt zu machen sein.
Darüber hinaus hat der Auftraggeber jeden Bewerber und Bieter innerhalb von sieben Tagen über die erfolgte Zuschlagserteilung zu unterrichten. Die Einführung der verpflichtenden Bieterinformation wäre eine wesentliche Änderung in der Systematik des Haushaltsvergaberechts auf Bundesebene.
9. Losgrundsatz und Mittelstandsschutz
Der Losgrundsatz wird in § 11 des Entwurfs beibehalten und präzisiert. Leistungen sind weiterhin grundsätzlich in Teillose und Fachlose aufzuteilen. Eine Gesamtvergabe bleibt nur zulässig, wenn wirtschaftliche oder technische Gründe dies erfordern.
10. Sonderregelungen für Verteidigung und Sicherheit
Erstmals werden in § 24 des Entwurfs Sonderregelungen für verteidigungs- oder sicherheitsspezifische Aufträge unterhalb der EU-Schwellenwerte in die UVgO aufgenommen. Auftraggeber sollen bei solchen Aufträgen abweichend auch die Verhandlungsvergabe ohne Teilnahmewettbewerb frei wählen und Unternehmen ausschließen können, die nicht die erforderliche Vertrauenswürdigkeit aufweisen, um Risiken für die nationale Sicherheit auszuschließen.
Die Reform der UVgO beschränkt sich aber nicht lediglich auf das Beschaffungswesen. Vielmehr hat der Referentenentwurf erhebliche mittelbare Auswirkungen auf das Zuwendungsrecht – also auf die Vergabepflichten, die Empfänger von Fördermitteln über Zuwendungsbescheide und Förderverträge treffen.
Warum die Reform Zuwendungsempfänger betrifft
Selbst wenn der Zuwendungsempfänger nicht öffentlicher Auftraggeber oder Sektorenauftraggeber nach den vergaberechtlichen Vorschriften ist, so können sich dennoch Ausschreibungspflichten aus dem Zuwendungsrecht ergeben. Diese Pflichten ergeben sich aus den Zuwendungsbescheiden. Diese enthalten in aller Regel verschiedene Nebenbestimmungen, allen voran die Allgemeinen Nebenbestimmungen (ANBest). Diese normieren wiederum klaren Vorgaben zu vergaberechtlichen bzw. wettbewerblichen Pflichten des Zuwendungsempfängers. So verweisen die ANBest-P (Projektförderung) des Bundes – aber in Teilen auch ihre landesrechtlichen Pendants – umfangreich auf die UVgO und machen die Einhaltung vergabe- bzw. wettbewerblicher Grundsätze zur verbindlichen Auflage. Dies ist in der Praxis von besonderer Relevanz. Damit unterliegen nicht nur institutionell geförderte Einrichtungen – die solche Auflagen, aufgrund der dauerhaften und wiederkehrenden Förderung, in ihre Prozesse implementieren können – vergaberechtlichen Regelungen, sondern auch öffentliche und private Unternehmen, die für bestimmte Einzelprojekte gefördert werden.
Herausforderung wegen der Verweisungstechnik
Entscheidend für jeden Zuwendungsempfänger ist – insbesondere vor dem Hintergrund der nun umfangreich geplanten Reform – welche Fassung der UVgO für die individuelle Förderung gilt.
Enthalten Zuwendungsbescheide statische Verweise auf die UVgO in einer bestimmten Fassung, müssen Fördermittelempfänger im Zweifel – sollte es eine Fassung vor UVgO-Reform sein – eine veraltete Regelung anwenden, die haushaltsvergaberechtlich nicht mehr aktuell ist.
Sind hingegen dynamische Verweise enthalten – oder werden Änderungsbescheide zur Anpassung auf die neuen Regelungen erlassen –, müssen Fördermittelempfänger erheblich geänderte Regelungen anwenden: neue Verfahrensarten, geänderte Wertgrenzen, modifizierte Dokumentationspflichten. Dies setzt vor allem voraus, dass der jeweilige Fördermittelempfänger die dann geltende Fassung der UVgO kennt und versteht.
Mögliche praktische Konsequenzen
Fördermittelgeber prüfen in der Praxis die Einhaltung zuwendungsrechtlicher Auflagen sehr genau. Dies gilt umso verstärkter aufgrund der aktuellen Haushaltslage. Diese Prüfung umfasst insbesondere auch die Einhaltung vergaberechtlicher und wettbewerblicher Vorgaben.
Zuwendungsempfänger müssen nach Umsetzung der UVgO-Reform genau prüfen, welche die für sie geltende Fassung der UVgO ist. Bei der Anwendung der falschen Regelung droht andernfalls die Rückforderung der Fördermittel.
Von besonderer Relevanz ist dabei, dass der individuelle Zuwendungsbescheid und die dort enthaltenen Nebenbestimmungen entscheidend sind.
Die Reform der UVgO könnte einen erheblichen Beitrag zur Beschleunigung von Vergabeverfahren leisten. Voraussetzung für eine rechtssichere Nutzung der hiermit eröffneten Beschleunigungsmöglichkeiten bleibt jedoch, dass Vergabeverfahren – insbesondere im Unterschwellenbereich, aber auch im Förderkontext – sorgfältig konzipiert und rechtskonform durchgeführt werden.
Die Einordnung eines Vergabeverfahrens in den Unterschwellenbereich schließt Rechtsfolgen von Vergabefehlern nicht aus. Der Entwurf sieht zwar weder eine eigenständige Regelung zur Überprüfung von Vergabeverstößen noch Vergabekammern oder ein förmliches Nachprüfungsverfahren vor. Gleichwohl bleibt der Primärrechtsschutz vor den ordentlichen Gerichten auf der Grundlage allgemeiner zivilrechtlicher Ansprüche unberührt. Darüber hinaus erhöht § 21 des Entwurfs die Transparenz erheblich: Die verpflichtende Bieterinformation innerhalb von sieben Tagen nach Zuschlagserteilung sowie die Pflicht zur Begründung auf Verlangen innerhalb von 15 Tagen schaffen die für eine gerichtliche Überprüfung erforderliche Informationsgrundlage. Hinzu tritt die Kontrolle durch die Fördermittelgeber. Vergabeverstöße können im Zuwendungskontext zu Kürzungen oder Rückforderungen von Fördermitteln führen.
Aus Sicht von Auftraggebern und Zuwendungsempfängern bietet der Reformentwurf die große Chance, die bisherige Beschaffungspraxis kritisch zu evaluieren und bestehende Prozesse an die neuen, vereinfachten Regelungen anzupassen. Es sollte die Übergangszeit genutzt werden, um die internen Vergaberichtlinien, Dokumentationsprozesse und Schwellenwertkonzepte zu überprüfen und auf die künftigen rechtlichen Anforderungen auszurichten.
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