14 Januar 2022 Blog

„Bundes­notbremse“ war verfassungs­gemäß

Das Bundesverfassungsgericht hat wesentliche Teile der sog. Bundesnotbremse in zwei Beschlüssen vom 19. November 2021 als verfassungskonform erachtet. Dabei handelte es sich um die mit Spannung erwarteten ersten Hauptsacheentscheidungen, die sich mit den staatlichen Maßnahmen im Zuge der Corona-Pandemie auseinandersetzen.

Hintergrund der Entscheidungen

Die zuständigen staatlichen Stellen ergreifen seit Beginn der Corona-Pandemie aus Gründen des Infektionsschutzes vielfältige Maßnahmen zur Eindämmung und Bekämpfung des neuen Coronavirus SARS-CoV-2. Diese Maßnahmen haben Auswirkungen auf nahezu alle Lebensbereiche und waren somit von Beginn an Gegenstand von intensiven politischen, aber auch rechtlichen Diskussionen. Bislang haben die zuständigen Verwaltungsgerichte allerdings kaum Entscheidungen im Hauptsacheverfahren getroffen, sondern lediglich im einstweiligen Rechtsschutz über einzelne Schutzmaßnahmen – in der Regel aufgrund einer summarischen Prüfung oder einer Folgenabwägung – entschieden und diese dabei nur in seltenen Fällen außer Vollzug gesetzt. Gleiches gilt für das Bundesverfassungsgericht, das sich bisher nur in Eilentscheidungen zu den Schutzmaßnahmen äußern konnte und daher noch keine Gelegenheit hatte, um die Maßstäbe für die Verfassungsmäßigkeit dieser Grundrechtseingriffe näher zu erläutern.

Diese Gelegenheit ergab sich erst mit der sog. Bundesnotbremse. Während die einzelnen Schutzmaßnahmen bis zum Beginn der 3. Welle informell in der Ministerpräsidenten­konferenz mit der Bundeskanzlerin beschlossen und anschließend formal durch die zuständigen Behörden der Länder bzw. Kommunen – entweder durch Verwaltungsakt oder durch Rechtsverordnung – angeordnet worden waren, änderte sich die Regelungstechnik im April 2021 grundlegend. Durch das Vierte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021 wurden zentrale Schutzmaßnahmen auf Bundesebene als selbstvollziehende Regelungen normiert. Diese sog. Bundesnotbremse sah vor, dass bei einer Überschreitung bestimmter Schwellenwerte an drei aufeinander folgenden Tagen in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt automatisch Schutzmaßnahmen in Kraft traten. Bei einer Sieben-Tage-Inzidenz von 100 waren dies bspw. die Schließung von Freizeiteinrichtungen und Gaststätten, aber auch umfangreiche Kontaktbeschränkungen im öffentlichen und privaten Raum sowie das Verbot, die Wohnung ohne triftigen Grund im Zeitraum von 22 Uhr bis 5 Uhr des Folgetages zu verlassen (sog. Ausgangsbeschränkungen). Ab einer Sieben-Tage-Inzidenz von 100 war in Schulen zudem nur noch Wechselunterricht zulässig, während die Durchführung von Präsenzunterricht ab einer Sieben-Tage-Inzidenz von 165 vollständig untersagt war. Sämtliche Regelungen der Bundesnotbremse traten automatisch wieder außer Kraft, wenn die maßgeblichen Schwellenwerte an fünf aufeinander folgenden Werktagen unterschritten wurden. Die Regelung war insgesamt bis zum 30. Juni 2021 befristet.

Da unmittelbar gegen Bundesgesetze kein Rechtsweg zu den Fachgerichten eröffnet ist, erhoben diverse Beschwerdeführer direkt nach Verkündung des Gesetzes Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht.

Inhalt der Entscheidungen

Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat nun die ersten Verfassungsbeschwerden gegen die Kontakt- und Ausgangsbeschränkungen sowie die Schulschließungen im Rahmen der Bundesnotbremse zurückgewiesen.

Das Gericht führt zunächst aus, dass die Maßnahmen schwerwiegende Grundrechtseingriffe darstellten. Kontaktbeschränkungen seien als Eingriff in das Familiengrundrecht und die Ehegestaltungsfreiheit sowie in das allgemeine Persönlichkeitsrecht und die allgemeine Handlungsfreiheit zu werten. Die Ausgangsbeschränkungen stellten zusätzlich einen Eingriff in das Freiheitsgrundrecht dar. Bemerkenswert ist, dass das Bundesverfassungsgericht die Schulschließungen als Eingriff in das Recht auf schulische Bildung der Schülerinnen und Schüler einordnet. Dieses Grundrecht war bislang in der Rechtsprechung nicht anerkannt und wurde vom Bundesverfassungsgericht anlässlich der Entscheidung über die Schulschließungen eigens entwickelt. Zudem beschreibt das Gericht ausführlich die Folgen von Schulschließungen für die Schülerinnen und Schüler (Bildungseinbußen und deren Folgen für die Persönlichkeitsentwicklung).

Die genannten Grundrechtseingriffe seien im Ergebnis aber alle gerechtfertigt, so dass kein Grundrechtsverstoß festgestellt werden könne.

Der Gesetzgeber habe mit dem im Rahmen der Bundesnotbremse angeordneten Bündel an Maßnahmen legitime Zwecke verfolgt, nämlich den Schutz des Lebens und der Gesundheit der Bevölkerung sowie als Zwischenziel die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems. Bei diesen Zwecken handele es sich um überragend wichtige Gemeinwohlbelange. Die Beurteilung des Gesetzgebers, es habe bei Verabschiedung des Gesetzes eine Gefahrenlage für Leben und Gesundheit der Bevölkerung sowie die Gefahr der Überlastung des Gesundheitssystems bestanden, habe auf tragfähigen wissenschaftlichen Erkenntnissen beruht und sei daher vertretbar.

Die zu prüfenden Maßnahmen seien darüber hinaus jeweils auch geeignet, erforderlich und angemessen, um die genannten Zwecke zu erreichen.

Im Folgenden nimmt das Bundesverfassungsgericht für jede Maßnahme gesondert eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vor, wobei sowohl im Rahmen der Prüfung der Geeignetheit als auch bei der Erforderlichkeit und Angemessenheit betont wird, dass dem Gesetzgeber vorliegend ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zukomme, der lediglich einer eingeschränkten verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliege. Die Annahmen und Prognosen des Gesetzgebers seien daher unter Berücksichtigung der im April 2021 vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Abschließend betont das Bundesverfassungsgericht aber noch einmal, dass umfassende Ausgangsbeschränkungen nur in einer äußersten Gefahrenlage in Betracht kämen. In der konkreten Situation der Pandemie im April 2021 sei die Entscheidung des Gesetzgebers für die zu prüfenden Maßnahmen aber nach den auch durch sachkundige Dritte bestätigten Erkenntnissen zu den Wirkungen der Maßnahmen und zu den großen Gefahren für Leben und Gesundheit tragfähig begründet und mit dem Grundgesetz vereinbar.

Ausblick

Das Bundesverfassungsgericht legt in seinen Entscheidungen Wert darauf, dass lediglich die konkrete Situation der Pandemie im April 2021 bei Erlass des Gesetzes betrachtet worden sei und die Maßnahmen vor diesem Hintergrund verfassungskonform gewesen seien. Damit kann naturgemäß schwer prognostiziert werden, wie eine verfassungsgerichtliche Prüfung der aktuell geltenden oder in Zukunft noch zu beschließenden Schutzmaßnahmen ausfallen würde. Jedenfalls der Entscheidung zu den Schulschließungen lässt sich allerdings – sofern man etwas zwischen den Zeilen liest – entnehmen, dass der mit einer nochmaligen flächendeckenden Schulschließung einhergehende schwerwiegende Grundrechtseingriff allenfalls in besonderen Ausnahmesituationen erneut gerechtfertigt werden könnte. Im Übrigen betont das Bundesverfassungsgericht den Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers, der die Verantwortung dafür trage, Konflikte zwischen hoch- und höchstrangigen Interessen trotz ungewisser Lage zu entscheiden.

(Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21; 1 BvR 798/21; 1 BvR 805/21; 1 BvR 820/21; 1 BvR 854/21; 1 BvR 860/21; 1 BvR 889/21 - Bundesnotbremse I)
(Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 971/21; 1 BvR 1069/21 - Bundesnotbremse II)

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