In einem kürzlich ergangenen Urteil hat der Europäische Gerichtshof zwar klargestellt, dass es sich bei der sog. „absoluten Unmöglichkeit“ um einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts handele, gleichzeitig aber die hohen Hürden für sein Durchgreifen im Falle der Rückforderung rechtswidriger Beihilfen hervorgehoben. In der Praxis führt dies dazu, dass die erfolgreiche Geltendmachung der Unmöglichkeit einer Beihilfenrückforderung weitgehend unmöglich bleiben dürfte.

Die Rückforderung einer Beihilfe ist die regelmäßige Folge der Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit. Dies folgt nicht nur aus der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), sondern auch aus Art. 16 Abs. 1 der sog. Verfahrensverordnung in Beihilfesachen (EU) Nr. 2015/1589. Zweck der Rückforderung ist die Beseitigung der unzulässigen Wettbewerbsverzerrung, die durch die unzulässige Beihilfe hervorgerufen wurde. Daher darf die Kommission von der Anordnung bzw. Durchsetzung der Rückforderung nur in absoluten Ausnahmefällen absehen.

Dies hat der EuGH nun erneut in seinem am 6. November 2018 ergangenen Urteil betont. Im Ausgangsfall hatten sich die Kläger, eine private Lehranstalt und ein Betreiber einer kleinen Frühstückspension, zunächst gegen die Befreiung bestimmter „nichtgewerblicher“ Einrichtungen von der italienischen kommunalen Immobiliensteuer gewandt. Mit Beschluss vom 19. Dezember 2012 hatte die Europäische Kommission diese Befreiung zwar als mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe eingestuft, aber aufgrund des Einwandes der italienischen Behörden, eine Rückforderung sei deshalb absolut unmöglich, weil die für die Rückforderung erforderlichen Informationen vor allem zu den Beihilfeempfängern und der Höhe der rechtswidrigen Beihilfen nicht mithilfe der Kataster- und Steuerdatenbanken ermittelt werden könnten, auf eine Rückforderung der Beihilfen verzichtet. Die Kläger beantragten beim Gericht der Europäischen Union die Nichtigerklärung des Beschlusses der Kommission insbesondere wegen des Rückforderungsverzichts, was dieses mit Urteil vom 15. September 2016 als unbegründet ablehnte. Hiergegen legten die Kläger Rechtsmittel beim EuGH ein.

In seinem Urteil stellt der EuGH zunächst klar, dass es sich bei dem Grundsatz „impossibilium nulla obligatio est“ (niemand ist zu etwas Unmöglichem verpflichtet) um einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts handele und dass die Kommission – entgegen der Auffassung der Kläger – daher nicht nur ermächtigt, sondern sogar verpflichtet sei, die absolute Unmöglichkeit einer Rückforderung bereits im förmlichen Prüfverfahren zu berücksichtigen. Sie dürfe insbesondere keine Rückforderungsanordnung erlassen, deren Erfüllung schon bei Erlass objektiv und absolut unmöglich wäre. Letzteres erfordere das Vorliegen zweier kumulativer Kriterien: Nämlich die Feststellung aufgrund eingehender Prüfung, dass (1.) die vom betroffenen EU-Mitgliedstaat geltend gemachten Schwierigkeiten bei der Rückforderung tatsächlich vorliegen und (2.) andere Wege zu einer – auch nur teilweisen – Rückforderung fehlen. Die Beweislast für das Vorliegen dieser Voraussetzungen liege bei der Kommission, die mit ihrem Beschluss von der grundsätzlichen Pflicht zur effektiven Beihilfenrückforderung abweicht. Zur Annahme der Unmöglichkeit reiche dabei nicht allein der Hinweis des betroffenen Mitgliedstaates auf interne Schwierigkeiten rechtlicher, politischer oder praktischer Art bei der Rückforderung. Der EuGH legt den Begriff „interne Schwierigkeiten“ erkennbar weit aus. Schwierigkeiten bei der Bestimmung der Beihilfeempfänger oder des zurückzufordernden Betrags – wie im Ausgangsfall von den italienischen Behörden behauptet – sollen ebenso wenig ausreichen wie die Tatsache, dass im innerstaatlichen Recht eine ausreichende Rechtsgrundlage für die effektive Durchsetzung der Rückforderung fehlt. Auch die Komplexität des Rückforderungsvorgangs oder die große Zahl der von den Rückforderungen betroffenen Unternehmen erlaubten es nicht ohne weiteres, die Rückforderung als unmöglich anzusehen. Vielmehr sei im Falle der Behauptung solcher Schwierigkeiten der betroffene Mitgliedstaat zunächst verpflichtet, tatsächliche Schritte zur Rückforderung zu unternehmen und mit der Kommission loyal zusammenzuarbeiten, um Wege zur zumindest teilweisen Rückforderung zu finden.

Im Ergebnis hat der EuGH mit diesem Urteil seine strenge Linie bestätigt, nach der die Annahme einer Unmöglichkeit der Rückforderung einer Beihilfe eine absolute Ausnahme darstellen muss. Die erfolgreiche Geltendmachung der Unmöglichkeit einer Beihilfenrückforderung dürfte damit weiterhin in der Praxis fast immer faktisch unmöglich bleiben. Die öffentliche Hand und die privaten Unternehmen sind daher gut beraten, ihre Rechtsverhältnisse von vornherein beihilfenrechtskonform zu gestalten, um gar nicht erst in die Situation einer Beihilfenrückforderung zu geraten.

(EuGH, Urteil vom 6. November 2018, verb. Rs. C-622-624/16 P, Scuola Elementare Maria Montessori Srl und Petro Feracci, ECLI:EU:C:2018:873)

Dr. Gerd Schwendinger, LL.M., Rechtsanwalt, Hamburg/Brüssel
Nina Kunigk, Rechtsanwältin, Hamburg