28 Oktober 2016 Blog

EU-Beihilfenrecht: Erleichterte Unternehmensförderung im regionalen Bereich

Die Europäische Kommission hat in fünf kürzlich verabschiedeten Beschlüssen festgestellt, dass öffentliche Unterstützungsmaßnahmen zugunsten bestimmter Unternehmen, u.a. bei Infrastrukturprojekten, keine staatlichen Beihilfen darstellen, weil sie rein lokaler bzw. regionaler Natur sind und es deshalb unwahrscheinlich erscheint, dass sie den Handel zwischen den EU-Mitgliedstaaten beeinträchtigten.

Bei der Bewertung der Frage, ob eine öffentliche Unterstützungsmaßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, gibt dieses neue „Beschlusspaket“ – zusammen mit anderen Maßnahmen, die die Kommission jüngst zur Modernisierung und Liberalisierung der Beihilfenkontrollpolitik durchgeführt hat – sicherlich wichtige Orientierungshilfen, die insbesondere für Kommunen und Landesbehörden sowie öffentliche und private Unternehmen von praktischer Bedeutung sind. Allerdings ist nach wie vor eine sorgfältige und fachkundige Prüfung in jedem einzelnen Zuwendungsfall geboten.

Staatliche Beihilfen und Auswirkungen auf den EU-Binnenmarkt

Die EU-Beihilfenvorschriften sind eine Voraussetzung dafür, dass die Unternehmen im gesamten europäischen Binnenmarkt unter gleichen Bedingungen miteinander in Wettbewerb treten können. Die öffentliche Förderung einzelner Unternehmen oder Produktionszweige verfälscht diese Wettbewerbsbedingungen und ist daher gemäß Art. 107 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) grundsätzlich verboten. Dieses Verbot gilt nur für Beihilfenmaßnahmen, die den Handel zwischen den EU-Mitgliedstaaten beeinträchtigen könnten. Angesichts des hohen Grads der wirtschaftlichen Integration in der Europäischen Union haben Beihilfen, die den Wettbewerb zwischen Unternehmen verfälschen, regelmäßig auch Auswirkungen auf den innergemeinschaftlichen Handel.

Wenn der Zuwendungsempfänger jedoch Güter oder Dienstleistungen lediglich in einem geografisch begrenzten Gebiet in einem einzigen Mitgliedstaat anbietet und somit wahrscheinlich keine Kunden aus anderen Mitgliedstaaten anzieht, wirkt sich die öffentliche Förderung unter Umständen nicht auf den Handel innerhalb der EU aus. Eine öffentliche Unterstützungsmaßnahme darf darüber hinaus keine – oder höchstens marginale – vorhersehbare Auswirkungen auf grenzüberschreitende Investitionen in dem betreffenden Wirtschaftssektor bzw. auf die Niederlassung von Unternehmen im EU-Binnenmarkt haben. Bei derartigen lokalen bzw. regionalen Fördermaßnahmen fehlt es an der sog. „Binnenmarktrelevanz“, und es liegt somit keine staatliche Beihilfe im Sinne des EU-Rechts vor. Praxisrelevant ist hierbei u.a. die Förderung von Sport-, Freizeit- und Kultureinrichtungen bzw. Krankenhäusern mit überwiegend lokalem Einzugsgebiet sowie von kleinen Häfen usw..

Das neue „Beschlusspaket“ der Kommission

Solche nicht „binnenmarktrelevante“ Konstellationen haben auch die jüngst von der Kommission verabschiedeten fünf Beschlüsse zum Gegenstand, darunter auch zwei deutsche Fälle:

  • Die Renovierung und Modernisierung der Infrastruktur im Hafen von Wyk auf der Insel Föhr (Az. SA. 44692) sollte teilweise durch einen Zuschuss des Landes Schleswig-Holstein in Höhe von rund 6,5 Mio. EUR (60 % der Gesamtinvestitionskosten) finanziert werden. Der verbleibende Teil (rund 4,4 Mio. EUR) der Investitionskosten sollte vom Städtischen Hafenbetrieb Wyk auf Föhr finanziert werden. Die Kommission hat festgestellt, dass diese öffentliche Investition keine Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten habe, da der Hafen nahezu ausschließlich der Versorgung der Insel (rund 8.400 Einwohner) durch den ganzjährigen Fährverkehr mit dem deutschen Festland diene, aufgrund der geringen Kapazität für die internationale Schifffahrt wahrscheinlich nicht attraktiv sei und keine lokale Konkurrenz habe.
  • Ähnlich verhielt es sich bei der öffentlichen Unterstützung des Baus des BLSV Sportcamp Nordbayern (Az. SA.43983; noch nicht veröffentlicht; vgl. Pressemitteilung IP/16/3141 der Kommission) in der bayerischen Region Oberfranken. Das betroffene Sportcamp des BLSV (Bayerischer Landes-Sportverband e.V.) soll über rund 200 Betten verfügen und hauptsächlich Schulen, gemeinnützigen Sportvereinen sowie sozialen und pädagogischen Aktivitäten offenstehen. Es werden keine klassischen Hoteldienstleistungen angeboten. Die Kommission hat bei dieser öffentlichen Investition die Binnenmarktrelevanz verneint, weil lediglich eine regionale Kundenstruktur betroffen sei. Aus diesem Grund und aufgrund des geringen Umfangs des Vorhabens seien außerdem negative Auswirkungen auf grenzübergreifende Investitionen oder die Niederlassung ähnlicher Dienstleistungsangebote unwahrscheinlich.
  • Auch in einem portugiesischen Fall, in dem es um den öffentlich geförderten Bau einer Einrichtung des betreuten Wohnens für ältere Menschen (Az. SA.38920) ging, hat die Kommission mit vergleichbarer Argumentation festgestellt, dass auch der Handel zwischen den EU-Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigt wird.
  • Zwei weitere Beschlüsse betrafen schließlich Projekte zur öffentlichen Förderung der Verwendung von Minderheitensprachen (Valencianisch und Baskisch) in spanischen Medien (Az. SA.45512 und SA.44942), die ebenfalls auf einen regionalen bzw. lokalen Markt begrenzt waren und von der Kommission als nicht relevant für den EU-Binnenmarkt angesehen wurden.

Hintergrund der neuen Kommissionspraxis

Mit dem neuen Beschlusspaket wird von der Kommission für verschiedene Einzelfälle weiter konkretisiert, welche öffentlichen Fördermaßnahmen die Mitgliedstaaten ohne beihilfenrechtliche Prüfung durch die Kommission durchführen können, weil sie keine Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten haben. Es fügt sich in eine Reihe weiterer Kommissionsmaßnahmen zur Modernisierung und Liberalisierung der Beihilfenkontrollpolitik ein:

  • Das neue Beschlusspaket aus dem Jahr 2016 ergänzt sieben Beschlüsse aus dem Jahr 2015, in denen – in teilweiser Abkehr von der früheren Kommissionpraxis – eine Beeinträchtigung des Handels zwischen den EU-Mitgliedstaaten verneint wurde, sofern die betroffene öffentliche Fördermaßnahme lediglich rein lokale bzw. regionale Auswirkungen hatte (seinerzeit ging es – u.a. in einigen deutschen Fällen – insbesondere um Krankenhäuser, ein medizinisches Versorgungszentrum, eine städtische Projektgesellschaft, Sporteinrichtungen usw.; vgl. Pressemitteilung IP/15/4889 der Kommission).
  • Die Beschlüsse sind Teil der Bemühungen der Kommission, die Beihilfenkontrolle im Interesse der Marktteilnehmer auf größere Fälle zu konzentrieren, die den Wettbewerb auf dem Binnenmarkt tatsächlich beeinträchtigen. Sie ergänzen mehrere Initiativen der Kommission aus den vergangenen Jahren im Zuge der bereits 2012 von der Kommission eingeleiteten Initiative zur Modernisierung des Beihilfenrechts (State Aid Modernisation – SAM). Im Rahmen von SAM hat die Kommission praktisch alle wichtigen Beihilfenleitlinien und -rechtsakte aktualisiert.
  • In der im Mai 2016 auf Englisch bekanntgemachten und nunmehr auch auf Deutsch im EU-Amtsblatt (C 262 v. 19.7.2016) veröffentlichten „Bekanntmachung zum Begriff der staatlichen Beihilfe“ wird von der Kommission ausgeführt, welche öffentlichen Fördermaßnahmen nicht unter die Beihilfenkontrolle fallen, z. B. weil sie weder die Wettbewerbsbedingungen auf dem Binnenmarkt verzerren noch private Investitionen zu verdrängen drohen. So wird beispielsweise bestätigt, dass öffentliche Infrastrukturinvestitionen insbesondere in Straßen, Binnenwasserwege, Schienen- und Wasserversorgungsnetze unter bestimmten Bedingungen ohne vorherige Prüfung durch die Kommission durchgeführt werden können, weil sie keine tatbestandlichen Beihilfen im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellen.
  • Die Mitte 2014 verabschiedete sog. Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO) der Kommission erlaubt den Mitgliedstaaten, in zahlreichen Wirtschaftsbereichen, wie Forschung und Entwicklung, Förderung von KMU (kleinen und mittleren Unternehmen) und Tourismus, Beihilfen zu gewähren, ohne dass diese bei der Kommission zwecks vorheriger Genehmigung angemeldet werden müssen. Dies verringert den bürokratischen Aufwand bei Projekten, bei denen die Gefahr einer Wettbewerbsverfälschung gering ist, und ermöglicht eine zügigere Durchführung klar definierter Projekte. Rund 90 Prozent aller in der EU durchgeführten Beihilfemaßnahmen fallen nach Angaben der Kommission nun unter die AGVO. Die Verordnung wird derzeit überarbeitet, um die Anwendung von Investitionsbeihilfen für Häfen und Flughäfen zu vereinfachen.

Praxishinweise für Unternehmen und Fördermittelgeber

Zusammen genommen sollen die vorgenannten Maßnahmen und neuen Beschlüsse nach dem Willen der Kommission zur Anregung von Investitionen in der EU beitragen – durch die Verringerung des Verwaltungsaufwands für Behörden und Unternehmen, die Vermeidung langwieriger Verfahren und die Verbesserung der Rechtssicherheit zugunsten der Beihilfeempfänger und deren Konkurrenten. Sie sollen es ferner den Mitgliedstaaten ermöglichen, eigenverantwortlich über lokal begrenzte Fördermaßnahmen zu entscheiden, und die Kommission im Gegenzug in die Lage versetzen, ihre Ressourcen auf beihilfenrechtliche Untersuchungen von Maßnahmen zu konzentrieren, die den Wettbewerb im Binnenmarkt am stärksten beeinträchtigen.

Allerdings wird in der „Bekanntmachung zum Begriff der staatlichen Beihilfe“ von der Kommission ausdrücklich darauf hingewiesen, dass sich keine allgemeinen Kategorien von Maßnahmen festlegen lassen, die die Voraussetzungen der rein lokalen Auswirkungen in der Regel erfüllen. Damit lässt sich aus der Kommissionspraxis letztlich nach wie vor keine eindeutige beihilfenrechtliche Bewertung von (vergleichbaren) Maßnahmen ableiten. Das bedeutet, dass weiterhin in jedem Einzelfall von den geförderten Unternehmen und den Subventionsgebern sorgfältig zu prüfen ist, ob tatsächlich keine tatbestandlichen Beihilfen vorliegen. Andernfalls drohen u.a. die Nichtigkeit der der Förderung zugrundeliegenden Verträge und die Rückabwicklung der gewährten Beihilfen zuzüglich Zinszahlungen.

Dr. Gerd Schwendinger, LL.M., Rechtsanwalt
Hamburg/Brüssel

 

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