Der Ausbruch der COVID-19-Pandemie ist in jeder Hinsicht eine Herausforderung für die Menschen, die Gesellschaft und den Staat. Die Frage, ob die Telekommunikationsnetze in Deutschland die gewaltige Zunahme des Datenverkehrs verkraften, dürfte zu Beginn der pandemiebedingten Verlagerung des privaten und beruflichen Lebens in das häusliche Umfeld eine der drängendsten Fragen überhaupt gewesen sein. Der Betreiber von Internetknoten DE-CIX meldete für den weltweit größten Internetknoten in Frankfurt seit Ausbruch der Pandemie Nutzungszunahmen von 100% für Videokonferenzen, 50% für Datenverkehre und Netzwerke, die digitale Inhalte liefern, und 10% insgesamt für den Datenverkehr seit Ausbruch der Pandemie. Der Streamingdienst Netflix verzeichnet Rekordzahlen kostenpflichtiger Mitgliedschaften im ersten Quartal und weiterhin ansteigende Nutzerzahlen.

Zwischenstand: Netze trotz Pandemie (noch) nicht überlastet

Ende März veröffentlichte das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) einen ersten Bericht zur Auslastung der Telekommunikationsnetze. Das Ergebnis: Die Telekommunikationsnetze in Deutschland sind nicht überlastet. Dies ist ein Zwischenstand, der sicherlich einer regelmäßigen Überprüfung unterliegen wird. Gleichzeitig werden bereits Maßnahmen zur Reduzierung des Datenverkehrs diskutiert und teilweise auch angewendet, um etwaigen Überlastungsszenarien entgegenzuwirken. Hierzu hat die Bundesnetzagentur (BNetzA) einen ersten Leitfaden veröffentlicht. Dieser Leitfaden beschreibt den Rahmen zulässiger Verkehrsmanagementmaßnahmen zur Verhinderung möglicher Netzüberlastungen. Sogenannte Verkehrsmanagementmaßnahmen sind rechtlich kritisch, weil der Grundsatz der Netzneutralität berührt wird. Dieser Grundsatz verpflichtet Internetzugangsanbieter zur Gleichbehandlung jeglichen Datenverkehrs unabhängig von Inhalt, Sender und Empfänger, d.h. jede Art von, z.B., Blockieren, Verlangsamen und/oder Diskriminierung bestimmter Dienste ist grundsätzlich nicht erlaubt.

Der unionsrechtlich verankerte Grundsatz der Netzneutralität lässt aber in bestimmten Ausnahmefällen Verkehrsmanagementmaßnahmen zu, die u.a. eine Priorisierung von bestimmten Diensten und damit eine Entlastung des Datenverkehrs ermöglichen. Der Leitfaden der BNetzA bewegt sich innerhalb des vorgegebenen unionsrechtlichen Rahmens und bleibt dynamisch mit Blick auf die weiteren Entwicklungen.

Wie die BNetzA in ihrem Leitfaden Verkehrsmanagementmaßnahmen regelt

Derzeit sieht die BNetzA vor, dass insbesondere Sprachtelefoniedienste gegenüber dem allgemeinen Internetzugangsdienst priorisiert werden dürfen. Zulässig sind zudem Maßnahmen, die auf eine Reduzierung des Datenverkehrs bei datenintensiven Diensten wie Videostreaming gerichtet sind. Verkehrsmanagementmaßnahmen sollten ggf. für bestimmte Datenkategorien (wie Videostreaming) insgesamt, nicht aber auf einzelne Anbieter angewendet werden. Eine Drosselung von Videostreaming könnte so eine Priorisierung von – in der jetzigen Situation vorrangigen – Videokonferenzdiensten ermöglichen.

Daneben setzt die BNetzA flankierend – zu Recht – auf freiwillige Maßnahmen seitens der Anbieter von datenintensiven Videostreamingdiensten. So haben u.a. die Streamingdienste Netflix und Amazon Prime ihren Datenverkehr in Europa auf entsprechenden Vorstoß der EU-Kommission bereits reduziert, indem sie die Datenübertragungsrate (Bitrate) der Streams jedenfalls vorübergehend verringert haben.

Zulässig sind nach dem Leitfaden auch Verkehrsmanagementmaßnahmen, die sich auf Internetzugangsdienste als Ganzes auswirken. Die BNetzA nennt hier als Beispiel Maßnahmen zur Begrenzung von Qualitätsparametern wie die maximale Datenübertragungsrate, d.h. Volumenbeschränkungen gegenüber Kunden wären danach zulässig. Auch das Aussetzen von – regulatorisch teilweise immer noch umstrittenen – Zero-Rating Angeboten soll möglich sein. Hierbei handelt es sich um Angebote, bei denen Kunden bestimmte Online-Dienste nutzen können, ohne dass ihnen das dabei anfallende Datenvolumen berechnet wird.

Der Leitfaden der BNetzA ist als dynamische Grundregel zu verstehen, die jederzeit den weiteren Entwicklungen angepasst werden kann bzw. muss.

Bericht zur Auslastung der Telekommunikationsnetze

BNetzA Leitfaden zu Verkehrsmanagementmaßnahmen

Dr. Grace Nacimiento
Benedikt Beierle

Auf diesen Beitrag folgt:
Verkehrsmanagementmaßnahmen in Zeiten einer Pandemie: Rechtliche Anforderungen und Grenzen