Neue PFAS-Grenzwerte für Gewässer: EU vor weitreichender Verschärfung des Wasserrechts

Die Europäische Union steht kurz vor einer grundlegenden Verschärfung des europäischen Wasserrechts: Künftig sollen erstmals unionsweit verbindliche Grenzwerte für per- und polyfluorierte Alkylsubstanzen (PFAS) im Grundwasser und in Oberflächengewässern gelten.

Die geplanten Änderungen betreffen die

• Wasserrahmenrichtlinie 2000/60/EG,
• Grundwasserrichtlinie 2006/118/EG und
• Umweltqualitätsnormenrichtlinie 2008/105/EG.

Für Wasserversorger, Industrieunternehmen, kommunale Aufgabenträger und Altlastenverantwortliche zeichnen sich erhebliche rechtliche und finanzielle Konsequenzen ab.

Bereits im Rahmen der Eignungsprüfung („Fitness Check“) des EU-Wasserrechts im Jahr 2019 stellte die Europäische Kommission fest, dass trotz grundsätzlich geeigneter Rechtsvorschriften erheblicher Verbesserungsbedarf bei der Bekämpfung chemischer Gewässerverschmutzungen besteht.

PFAS gelten als besonders problematisch, da sie

• persistent (kaum abbaubar),
• mobil (leicht im Wasser transportierbar) und
• teilweise bioakkumulativ sind.

Nach Angaben der Kommission wurden an über 70 % der Grundwassermessstellen in der EU PFAS nachgewiesen. Während der Stoff PFOS bereits als prioritärer Stoff in Anhang X der Wasserrahmenrichtlinie gelistet ist, fehlt bislang eine umfassende Regulierung weiterer PFAS im Gewässerschutzrecht.

Aufgrund der zunehmend gewonnenen Erkenntnisse zu den Gefahren, die von PFAS ausgehen, wird ihre Verwendung zunehmend reglementiert. Einige PFAS-Stoffe wurden nach und nach in die Verbotsliste für persistente organische Schadstoffe der POP-Verordnung 2019/1021 aufgenommen; 2025 erließ die EU weitreichende Beschränkungen zum Einsatz und Inverkehrbringen von PFAS in der Chemikalienverordnung „REACH“ 1907/2006. Die aktuelle Initiative knüpft unmittelbar an die Neuregelungen der EU-Richtlinie 2020/2184 (Trinkwasserrichtlinie) an, die erstmals unionsweite PFAS-Grenzwerte für Trinkwasser eingeführt hat. Die ersten Parameterwerte wurden inzwischen in nationales Recht überführt und gelten seit Januar 2026 verbindlich. Zu den daraus resultierenden rechtlichen und praktischen Konsequenzen für Stadtwerke und Kommunen haben wir bereits in unserem Beitrag von Dezember letzten Jahres ausführlich Stellung genommen.

Bisheriger Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens

Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren der Europäischen Union besteht nach Art. 289 Abs. 1, 294 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in der gemeinsamen Annahme einer Verordnung, einer Richtlinie oder eines Beschlusses durch das Europäische Parlament und den Rat auf Vorschlag der Kommission, bei der das Initiativrecht liegt.

Kommissionsvorschlag als Ausgangspunkt (2022)

2022 einigte sich die Kommission auf einen Vorschlag für die Änderungsrichtlinie mit dem Titel „Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2000/60/EG zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik, der Richtlinie 2006/118/EG zum Schutz des Grundwassers vor Verschmutzung und Verschlechterung und der Richtlinie 2008/105/EG über Umweltqualitätsnormen im Bereich der Wasserpolitik“.

Position des Europäischen Parlaments (2024) und Trilog (2025)

Das Europäische Parlament verabschiedete seinen Standpunkt zu dem Entwurf in erster Lesung am 24. April 2024. Im Anschluss fanden im Zeitraum von Januar bis September 2025 mehrere Trilogtermine statt. 

Standpunkt des Rates (2026)

Am 17. Februar dieses Jahres erließ schließlich der Rat der Europäischen Union seinen Standpunkt, nur einen Tag später unterrichtete die Kommission das Europäische Parlament über den Standpunkt des Rates und ihre Position hierzu.

Diskutierte Grenzwerte für PFAS

Vorschlag der Kommission: PFAS-24 als Referenzgröße

Die Kommission schlug vor, als Grundwasserqualitätsnorm für PFAS in Anhang I der Grundwasserrichtlinie einen Grenzwert von 0,0044 µg/l für die Summe von 24 PFAS-Stoffen vorzugeben. Auch für Binnenoberflächengewässer und sonstige Oberflächengewässer sollte nach dem Kommissionsvorschlag in Anhang V der Umweltqualitätsnormenrichtlinie ein PFAS-Grenzwert für die Summe PFAS-24 von jeweils 0,0044 µg/l eingeführt werden. Für die Biota-Umweltqualitätsnorm, die sich im Falle von PFAS auf Fische bezieht, lag der vorgeschlagene Grenzwert bei 0,077 µg/kg Nassgewicht für die Summe der 24 PFAS.

Parlament: Erweiterung auf „PFAS insgesamt“

Das europäische Parlament merkte in seinem Standpunkt zum Richtlinienvorschlag der Kommission an, dass sowohl die Liste der Grundwasserschadstoffe als auch die Liste prioritärer Stoffe jeweils um eine Untermenge bestimmter PFAS und um den Wert „PFAS insgesamt“ ergänzt werden sollten. Mit Blick auf die Qualitätsnormen für PFAS-24 für das Grundwasser und Oberflächengewässer stimmte das Parlament dem Vorschlag der Kommission zu; darüber hinaus sollte die Kommission jeweils eine Qualitätsnorm für die Gesamtmenge aller PFAS im Wege eines delegierten Rechtsakts festlegen. Damit sollen eine unionsweit harmonisierte Vorgehensweise und gleiche Wettbewerbsbedingungen in der Union gewährleistet werden. Nach dem Vorschlag des Parlamentes soll die Kommission ferner technische Leitlinien für Analysemethoden zur Überwachung von PFAS unter den Parametern „PFAS insgesamt“ festlegen. Entsprechende Leitlinien der Kommission bestehen bereits bezüglich der Analyseverfahren zur Überwachung von PFAS in Wasser für den menschlichen Gebrauch aus dem Jahr 2024; jedoch können laut der Kommission nach dem derzeitigen Stand mit keinem einzigen Analyseverfahren alle möglichen Stoffe einer derart riesigen Stoffklasse mit sehr unterschiedlichen Molekulargewichten sowie verschiedenen chemischen und strukturellen Eigenschaften wie PFAS vollständig erfasst oder quantifiziert werden.

Rat: Neuausrichtung auf Trinkwasserparameter

Der Rat forderte in seinem Standpunkt noch weitergehende Regelungen zum Schutz des Grundwassers: Aufgrund der Relevanz des Grundwassers für die Trinkwasserversorgung sei grundsätzlich eine Harmonisierung der in der Grundwasserrichtlinie festgelegten Qualitätsnormen mit den in der Trinkwasserrichtlinie festgelegten PFAS-Parameterwerten erforderlich. Im Gegensatz zum Parlament plant der Rat mithin nicht auf den wohl unmöglich genau zu messenden Gesamtgehalt „PFAS gesamt“ aller PFAS-Substanzen abzustellen, sondern den Parameter „Summe der PFAS“ der Trinkwasserrichtlinie zu überführen, der sich auf die für den menschlichen Wassergebrauch bedenklichen PFAS bezieht. Diese Gruppe umfasst nach dem aktuellen wissenschaftlichen Kenntnisstand 20 PFAS-Substanzen. Gleichzeitig weist der Rat darauf hin, dass der in der Trinkwasserrichtlinie festgesetzte Grenzwert für die Summe dieser 20 PFAS-Stoffe nicht den neuesten wissenschaftlichen Entwicklungen hinsichtlich der Liste der vorrangig zu berücksichtigenden PFAS, der Toxizität dieser Stoffe und der Variabilität der Toxizität zwischen den Stoffen dieser Stoffgruppe entsprächen und überarbeitet werden müssen. Die in der Grundwasserrichtlinie festzusetzende Qualitätsnorm für die Gesamtsumme der PFAS soll daher auf die Parameterwerte der Trinkwasserrichtlinie verweisen, damit Verschärfungen der Trinkwasservorschriften mit Blick auf die Zusammensetzung der relevanten Stoffgruppe und der Grenzwerte automatisch auch für das Grundwasser gelten. 

Geltungszeitpunkt

Die PFAS-Qualitätsnormen für das Grundwasser und Oberflächengewässer sollen ab dem 22. Dezember 2027 gelten, mit dem Ziel, bis zum 22. Dezember 2039 in Bezug auf diese Stoffe einen guten chemischen Zustand des Grundwassers zu erreichen und eine Verschlechterung des chemischen Zustands der Grundwasserkörper zu verhindern. Hierzu haben die Mitgliedstaaten schrittweise zusätzliche Überwachungs- und Maßnahmenprogramme zu erstellen.

Einführung von PFAS-4 als zusätzlicher Maßstab

Um den neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen Rechnung zu tragen, fordert der Rat in der Grundwasserrichtlinie neben der Ermittlung der Summe der für den menschlichen Wassergebrauch bedenklichen PFAS auch die Einführung einer Qualitätsnorm für die Summe der vier problematischsten PFAS („PFAS-4“) (Rn. 17). Diese soll 0,0044 µg/l betragen und entspricht mithin dem Wert, den die Kommission in ihrem Vorschlag für die Summe von 24 Stoffen vorgesehen hatte. PFAS-4 umfasst neben dem bereits in Oberflächengewässern regulierten Stoff PFOS auch Perfluorhexansulfonsäure (PFHxS), Perfluoroctansäure (PFOA), Perfluornonansäure (PFNA). Alle Stoffe sind auch Bestandteil der PFAS-24-Betrachtungen. 

Trifluoressigsäure (TFA) neu im Fokus

Besonders praxisrelevant ist die geplante Einbeziehung von Trifluoressigsäure (TFA). Der Rat fordert eine Berücksichtigung des PFAS-Stoffs TFA, der unter anderem als Abbauprodukt von Pflanzenschutzmittelwirkstoffen und Kältemitteln entsteht: Für Oberflächengewässer soll die der bisherige Summenparameter PFAS-24 um TFA auf PFAS-25 wachsen. Bei zukünftigen weiteren Anpassungen der Richtlinien soll die Kommission eine Einzelbetrachtung von TFA erwägen. Für das Grundwasser soll TFA zukünftig ebenfalls als eine eigenständige Qualitätsnorm oder als Bestandteil einer Summenbetrachtung aufgenommen werden. Bei einer Aufnahme von TFA in die Summenbetrachtung wäre bei der Einführung eines dynamischen Verweises des zulässigen PFAS-Gesamtwerts in der Grundwasserrichtlinie auf die Trinkwasservorschriften hierzu eine Anpassung der Trinkwasserrichtlinie notwendig.

Ausblick

Das weitere Vorgehen ist nun grundsätzlich davon abhängig, wie das Europäische Parlament auf den Standpunkt des Rates reagieren wird. Damit der Änderungsrichtlinienentwurf als in der Fassung des Standpunkts des Rates erlassen gilt, muss das Parlament nach Art. 294 Abs. 7 AEUV den Standpunkt binnen drei Monaten nach Übermittlung in erster Lesung billigen oder sich nicht dazu äußern. Es könnte den Rechtsakt jedoch auch ablehnen oder Änderungen fordern.

Eine Zustimmung des Parlaments ist jedoch zu erwarten, da der aktuelle Entwurf der Änderungsrichtlinie die nach eingehenden Verhandlungen zwischen Rat, Europäischem Parlament und Kommission erzielte Kompromisslösung ist. Dementsprechend empfiehlt der Umweltausschuss dem Parlament mit Beschluss vom 17. März 2026, den Standpunkt des Rates zu billigen.

Gilt der Änderungsrichtlinienentwurf als in der Fassung des Standpunkts des Rates erlassen, dann gälten auf EU-Ebene zunächst die folgenden PFAS-Limits:

• für das Grundwasser ein Grenzwert für die Summe der PFAS, der durch einen dynamischen Verweis dem Wert und dem Parameter der Trinkwasserrichtlinie entspricht sowie ein Höchstwert von 0,0044 µg/l für die Summe der vier besonders relevanten PFAS-Stoffe PFOS, PFHxS, PFOA und PFNA;
• für Oberflächengewässer eine Umweltqualitätsnorm von 0,0044 µg/l für die Summe von 25 PFAS, darunter TFA, bzw. von 0,077 µg/kg in Fischen (Biota).

Die Mitgliedstaaten wären dann verpflichtet, die notwendigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um den neuen Regelungen zum 21. Dezember 2027 nachzukommen. 

Vor diesem Hintergrund spricht vieles für eine zeitnahe Verabschiedung der Reform. Mit den neuen Vorgaben zeichnet sich ein deutlicher Paradigmenwechsel im Gewässerschutz ab: PFAS werden unionsweit erstmals umfassend reguliert und stärker in den Fokus der wasserrechtlichen Überwachung gerückt. 

Aufgrund der Vielzahl und Schwere der PFAS-Schadensfälle in Deutschland wäre ein rasches Tätigwerden des Gesetzgebers und der wasserrechtlich Verantwortlichen gefordert, um die neuen EU-Grenzwerte rechtzeitig einhalten zu können. Insbesondere öffentliche Aufgabenträger sollten daher bereits jetzt prüfen, ob bestehende Monitoring-, Bewertungs- und Risikomanagementsysteme den absehbar strengeren Anforderungen genügen. Zugleich ist mit einem steigenden Sanierungsdruck sowie wachsenden Kosten- und Haftungsrisiken für PFAS-Belastungen zu rechnen. Für Wasserversorger könnte die Übertragung der PFAS-Trinkwassergrenzwerte auf das Grundwasser hingegen zu einer Entlastung führen – vorausgesetzt, dass die Verantwortlichen die neuen Grenzwerte ordnungsgemäß umsetzen.