Handelspolitische Maßnahmen aufgrund (vorgeblichen) nationaler Sicherheitsinteressen können durch das Streitbeilegungsorgan der WTO auf ihre Rechtsmäßigkeit hin überprüft werden – ein Stolperstein für die aktuelle US-amerikanische Handelspolitik?

Seit März bzw. Mai 2018 erheben die USA Zölle in Höhe von 25 % auf Stahl- und 10 % auf Aluminiumimporte unter anderem aus der EU; die Trump-Administration erwägt bereits, weitere Zölle in Höhe von 25 % auf Produkte der gerade für Deutschland wichtigen Automobilindustrie zu erheben. Sämtliche dieser Zölle werden auf Section 232 des Trade Expansion Act of 1962 gestützt – eine Regelung, die ursprünglich im Zuge der „Kuba-Krise“ dem Präsidenten der USA umfangreiche auch handelspolitische Möglichkeiten eröffnen sollte. Die Regelung diente jedoch seither nur selten und seit der Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) 1995 gar nicht mehr als Rechtsgrundlage für handelspolitische Maßnahmen. Sie gibt dem Präsidenten die Befugnis, auf Empfehlung des US Secretary of Commerce Zölle auf Waren zu erheben, die in die USA

„in such quantities or under such circumstances as to threaten or impair the national security“

importiert werden. Da es sich bei Stahl und Aluminium – laut offizieller Begründung der Trump-Administration – um Schlüsselrohstoffe auch für die Rüstungsindustrie handele, müsse sichergestellt sein, dass die USA eigene Herstellungskapazitäten habe. Der Niedergang dieses Industriezweigs in den USA insbesondere aufgrund des Imports ausländischer Konkurrenzprodukte gefährde daher die nationale Sicherheit.

Die Maßnahmen im Streitbeilegungsverfahren der WTO

Nur kurze Zeit nach Inkrafttreten der Zölle leiteten mehrere Mitglieder der WTO, allen voran die EU, Indien und China, Streitbeilegungsverfahren gegen die USA ein. Ihrer Ansicht nach dienen die Zölle nicht dem Schutz nationaler Sicherheitsinteressen, sondern einzig dem Schutz nationaler Wirtschaftsinteressen und verstießen daher gegen das allgemeine Zoll- und Handelsabkommen der WTO (General Agreement on Tarriffs and Trade, GATT). Nach diesem Abkommen haben sich die Mitgliedstaaten der WTO dazu verpflichtet, Handelsschranken und mithin auch Zölle nicht anzuheben.

Die USA stellen sich dagegen auf den Standpunkt, das Streitbeilegungsorgan der WTO habe schon keine Zuständigkeit, über diese Frage zu entscheiden. Hierzu berufen sie sich auf Artikel XXI (b) Unterabsatz (iii) GATT – eine Ausnahmeregelung, die seinerzeit im Verhandlungsprozess als „Büchse der Pandora“ bezeichnet wurde. Diese Ausnahmeregelung gesteht den WTO-Mitgliedern zu, handelspolitische Maßnahmen zu ergreifen, sofern sie „in time of war or other emergency in international relations“ fallen und dem Zweck dienen, „essential security interests“ zu schützen. Nach Auffassung der USA handele es sich bei dieser Ausnahme um eine Regelung, die „self-judging“ sei – d.h. die Entscheidung eines Mitgliedstaats der WTO, dass eine handelspolitische Maßnahme notwendig sei, um nationale Sicherheitsinteressen zu schützen, könne nicht durch das Streitbeilegungsorgan der WTO überprüft werden. Im Gegenteil hätten die Staaten ein umfangreiches Ermessen.

Panel erklärt sich zuständig

Am 5. April 2019 hat ein Panel der WTO, das erstinstanzliche Gremium im Streitbeilegungsverfahren der WTO, dem nun widersprochen. Anlass dieses Verfahrens waren nicht die US-Zölle auf Stahl- und Aluminiumimporte, sondern handelspolitische Maßnahmen Russlands gegen die Ukraine im Zusammenhang mit den Auseinandersetzungen zwischen den Staaten seit 2014. Russland hatte seine handelspolitischen Maßnahmen ebenfalls unter Verweis auf nationale Sicherheitsinteressen gerechtfertigt. Das Panel entschied, dass Mitgliedstaaten nach Art. XXI (b) Unterabsatz (iii) GATT nur dann handelspolitische Maßnahmen rechtfertigen könnten, wenn „objektiv“, also durch das Streitbeilegungsorgan der WTO, festgestellt sei, dass die Voraussetzungen vorlägen. Hierbei könnten politische oder wirtschaftliche Spannungen grundsätzlich nicht ausreichen. Unterabsatz (iii) müsse vor dem Hintergrund seines Bezugs zu kriegerischen Auseinandersetzungen – „in times of war“ – gelesen werden:

„An emergency in international relations would, therefore, appear to refer generally to a situation or armed conflict, or of latent armed conflict, or of heightened tension or crisis, or of general instability engulfing or surrounding a state. Such situations give rise to particular types of interests for the Member in question, i.e. defence or military interests, or maintenance of law and public order interests.”

Erst wenn ein Notfall in den internationalen Beziehungen in diesem Sinne vorläge, stehe den Mitgliedstaaten ein Ermessensspielraum zu, welche konkrete Maßnahme sie ergreifen.

Auswirkungen auf den Welthandel

Nach der Auffassung des Panels erfüllten die Spannungen zwischen Russland und der Ukraine diese Voraussetzungen. Nicht nur sei der Konflikt jedenfalls seit 2014 ein „concern to the international community“. Auch hätten eine Reihe von Staaten im Zuge des Konflikts Sanktionen gegen Russland verhängt. Und schließlich habe sich die Generalversammlung der Vereinten Nationen im Dezember 2016 im Hinblick auf diesen Konflikt explizit auf die Genfer Konventionen von 1949 bezogen, die einzig im Fall von „declared war or other armed conflict“ Anwendung fänden. Dementsprechend sah das Panel die handelspolitischen Maßnahmen Russlands als gerechtfertigt an, stellte jedoch ausdrücklich klar, dass diese Maßnahmen in Abwesenheit solcher Umstände gegen das GATT verstoßen würden.

Es bleibt vor diesem Hintergrund mit Spannung abzuwarten, ob auch die Zölle der USA auf Stahl und Aluminium die Hürde des Art. XXI (b) Unterabsatz (iii) GATT nehmen werden. Mit einer Entscheidung des Panels im Streitbeilegungsverfahren zwischen der EU und den USA ist jedoch erst in der zweiten Hälfte des Jahres 2019 zu rechnen. Im Verhandlungsprozess haben die Vertreter verschiedener Staaten, u.a. der USA, davor gewarnt, Art. XXI (b) GATT könne für protektionistische Maßnahmen missbraucht werden. Indem die Trump-Administration die Schutzzölle mit Wirtschaftsinteressen begründet und sie unter Berufung auf Art. XXI (b) GATT mit Sicherheitsinteressen gleichstellt, bewegt sie sich auf ebendiesem schmalen Grad. Nach der Entscheidung des Panels vom 5. April 2019 besteht die begründete Hoffnung, dass sich das System der Welthandelsorganisation als Garant für freien Handel und gegen Protektionismus beweist. Jedenfalls in diversen Medienberichten wurde die Entscheidung bereits als herbe Niederlage für die Trump-Administration gewertet.

Dr. Clemens Keim, Rechtsanwalt
Hamburg