Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass die Behörden verpflichtet sind, die Öffentlichkeit bereits bei dem Verdacht eines Verstoßes gegen Vorschriften des Lebensmittel- und Futtermittelrechts zu informieren. Die zugrundeliegende Vorschrift ist grundsätzlich verfassungsmäßig. Der Gesetzgeber muss jedoch bis zum 30. April 2019 eine Regelung zu der Dauer der Veröffentlichung treffen.

Sachverhalt

Hintergrund der Entscheidung war ein Normenkontrollantrag der Niedersächsischen Landesregierung im Hinblick auf § 40 Abs. 1a des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches (LFGB). Die Vorschrift wurde im Jahr 2012 als Reaktion auf verschiedene Lebensmittelskandale und die insoweit als zu zögerlich empfundene Behördenpraxis eingeführt. Sie ermächtigt und verpflichtet die Behörden, die Öffentlichkeit von Amts wegen darüber zu informieren, dass der hinreichend begründete Verdacht besteht, dass gesetzlich festgelegte Grenzwerte, Höchstgehalte oder Höchstmengen überschritten wurden oder gegen sonstige Vorschriften des LFGB in nicht nur unerheblichem Ausmaß oder wiederholt verstoßen worden ist und die Verhängung eines Bußgeldes von mindestens 350 Euro zu erwarten ist. Hierbei nennt die Behörde das betroffene Lebensmittel oder Futtermittel sowie den Lebensmittel- oder Futtermittelunternehmer, unter dessen Namen das Produkt hergestellt, behandelt oder in den Verkehr gelangt ist. Eine Gesundheitsgefahr der Verbraucherinnen und Verbraucher ist nicht vorausgesetzt. 

Nachdem einige Oberverwaltungsgerichte Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 40 Abs. 1a LFGB geäußert hatten, wurde die Regelung in den Bundesländern nicht mehr vollzogen. 

Entscheidung

Das Bundesverfassungsgericht hat § 40 Abs. 1a LFGB als grundsätzlich mit dem Grundgesetz (GG) vereinbar bewertet. Zwar hat es anerkannt, dass die amtliche Informationspflicht in die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG eingreife, weil sie direkt auf die Marktbedingungen individualisierter Unternehmen ziele, das Konsumverhalten von Verbraucherinnen und Verbrauchern beeinflusse und auf diese Weise mittelbar-faktisch die Markt- und Wettbewerbssituation zum wirtschaftlichen Nachteil der betroffenen Unternehmen verändere. Insbesondere im Falle der Veröffentlichung von nicht endgültig festgestellten und bereits behobenen Verstößen über das Internet drohe eine potentiell hohe Grundrechtsbeeinträchtigung der betroffenen Unternehmen in Form eines erheblichen Verlustes des Ansehens und von Umsatzeinbußen bis hin zur Existenzvernichtung.

Diesen Eingriff hat das Bundesverfassungsgericht jedoch als grundsätzlich verfassungsrechtlich gerechtfertigt angesehen. Mit § 40 Abs. 1a LFGB würden legitime Zwecke verfolgt. Die Vorschrift diene der Schaffung einer hinreichenden Grundlage für eigenverantwortliche Konsumentscheidungen der Verbraucherinnen und Verbraucher sowie der Durchsetzung der Bestimmungen des LFGB. So entfalte auch die Veröffentlichung bereits behobener Verstöße abschreckende Wirkung. Der Eingriff werde überdies dadurch abgemildert, dass die Behörde ggf. zur Richtigstellung verpflichtet sei und die Richtigkeit der veröffentlichten Informationen von Verfassungs wegen zu sichern habe. Auch das Maß des potentiellen Ansehensverlustes hänge von der konkreten Darstellung der Information durch die Behörde ab. Die Information müsse etwa mit der Mitteilung verbunden werden, ob und wann ein Verstoß behoben wurde. 

Die Veröffentlichungspflicht verstoße jedoch insoweit gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG, als eine gesetzliche Regelung zur zeitlichen Begrenzung der Informationsfreiheit fehle. Eine zeitliche Begrenzung der Veröffentlichung sei verfassungsrechtlich geboten, weil die mit § 40 Abs. 1a LFGB einhergehende Grundrechtsbeeinträchtigung mit der Dauer der Veröffentlichung außer Verhältnis zu den mit der Veröffentlichung verfolgten Zwecken gerate. Je länger die Veröffentlichung andauere, umso größer werde die Diskrepanz zwischen der über die Zeit steigenden Gesamtbelastung des Unternehmens einerseits und dem abnehmenden Wert der Information für die Verbraucherinnen und Verbraucher andererseits.

Das Bundesverfassungsgericht hat dem Gesetzgeber aufgegeben, bis zum 30. April 2019 eine Regelung zu der Dauer der Veröffentlichung zu treffen. Bis zu diesem Datum ist § 40 Abs. 1a LFGB anzuwenden.

Bewertung und Praxishinweis

Die Entscheidung überrascht aus mehreren Gründen. Das Bundesverfassungsgericht lässt ausdrücklich den Verdacht eines Rechtsverstoßes genügen um einen intensiven Eingriff in die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit der Lebensmittel- und Futtermittelunternehmen zu rechtfertigen. Dies erscheint insbesondere deshalb fragwürdig, weil § 40 Abs. 1a LFGB – anders als andere Eingriffsregelungen des LFGB – keine Gesundheitsgefährdung voraussetzt. 

Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen auch insoweit, als das Bundesverfassungsgericht die verfassungskonforme Anwendung des § 40 Abs. 1a LFGB den Behörden überlässt. Hierdurch steht eine uneinheitliche Anwendung der Veröffentlichungspflicht in den Bundesländern zu befürchten. 

Auch hat sich das Bundesverfassungsgericht nicht ausreichend mit dem Umstand auseinandergesetzt, dass bereits der bloße Verdacht eines Verstoßes gegen lebensmittel- oder futtermittelrechtliche Vorschriften ausreicht, um die amtliche Veröffentlichungspflicht auszulösen. So heißt es in der Entscheidung, der potentiell gewichtige Grundrechtseingriff sei dadurch relativiert, dass die betroffenen Unternehmen negative Öffentlichkeitsinformationen durch rechtswidriges Verhalten selbst veranlasst hätten. Von rechtswidrigem Verhalten kann jedoch keine Rede sein, solange lediglich der Verdacht eines Rechtsverstoßes besteht, der noch ausgeräumt werden kann.

Nachdem einige Oberverwaltungsgerichte Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 40 Aba. 1a LFGB geäußert hatten und die Regelung in den Bundesländern außer Vollzug gesetzt wurde, erstaunt zudem, dass das Bundesverfassungsgericht § 40 Abs. 1a LFGB zwar als momentan verfassungswidrig beurteilt und die Norm dennoch für mehr als ein Jahr für anwendbar erklärt. Mit dieser zeitlichen Vorgabe dürfte das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber zugleich einen Anhaltspunkt für eine mögliche angemessene Befristung der Veröffentlichungsdauer gegeben haben.

Trotz aller Bedenken ist § 40 Abs. 1a LFGB bis zu einer gesetzlichen Regelung der Veröffentlichungsdauer, längstens aber bis zum 30. April 2019 anzuwenden. Es ist davon auszugehen, dass die Lebensmittel- und Futtermittelüberwachungsbehörden ihrer Veröffentlichungspflicht nachkommen werden. Den betroffenen Lebensmittel- und Futtermittelunternehmen bleibt, sich gegen die Veröffentlichung im Einzelfall zur Wehr zu setzen und deren Löschung zu begehren. 

(Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 21. März 2018 – 1 BvF  1/13)

Sandra Fröhlich, Rechtsanwältin
Hamburg