Die Europäische Kommission hat mit einem kürzlich veröffentlichten Beschluss eine staatliche Betriebsbeihilfe für den Flughafen Rockstock-Laage genehmigt. Diese stehe mit den Leitlinien der Kommission für staatliche Beihilfen für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften im Einklang und sei daher mit dem EU-Binnenmarkt vereinbar.

Zum Sachverhalt

Der Flughafen Rostock-Laage ist ein regionaler sowohl militärisch als auch zivil genutzter Flughafen, der ca. 30 km von Rostock entfernt liegt. Er wird durch die Flughafen Rostock-Laage-Güstrow GmbH (FRLG) betrieben, einer im öffentlichen Eigentum stehenden Gesellschaft. Nach dem vorgelegten Wirtschaftsplan ist der Flughafen aktuell (noch) nicht in der Lage, seine Betriebskosten selbst zu decken und hat allein bis April 2019 mit einer operativen Finanzierungslücke von über 2,5 Mio. EUR zu rechen. Im November 2017 hatte daher die Bundesrepublik Deutschland nach Vorabkontakten bei der Europäischen Kommission (Kommission) eine Betriebsbeihilfe für den Flughafen angemeldet, um die Finanzierungslücke vorübergehend zu decken und so den Betrieb des Flughafens nachhaltig zu sichern. In ihrer am 13. September 2018 veröffentlichten Entscheidung hat die Kommission diese Betriebsbeihilfe mit folgenden Erwägungen genehmigt:

Zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe

Bei der angemeldeten Maßnahme handelt es sich nach Auffassung der Kommission um eine staatliche Beihilfe, die alle Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 107 Abs. 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) erfüllt: Der Betrieb eines Flughafens stellt nach ständiger Unionsrechtsprechung regelmäßig eine wirtschaftliche Tätigkeit dar, auf die das Europäische Beihilfenrecht mithin Anwendung findet. Dies ist nach Ansicht der Kommission auch vorliegend der Fall, da FLRG von den Fluggesellschaften Gebühren für die Nutzung der Flughafeninfrastruktur erhebt und daher den Flughafen als Unternehmen zu kommerziellen Zwecken betreibe. Kosten im Zusammenhang mit staatlichen Aufgaben (wie etwa die Luftaufsicht), die keine wirtschaftlichen Tätigkeiten darstellen, seien ausdrücklich von der Berechnung der angemeldeten Beihilfe ausgeschlossen worden. Der Ausgleich der Betriebsverluste des Flughafens werde aus dem Haushalt des Landes und der lokalen Behörden und damit unter Einsatz staatlicher Mittel finanziert und verschaffe der FRLG, die diese nicht selbst decken muss, einen erkennbaren wirtschaftlichen Vorteil. Dieser Vorteil sei auch selektiv, da er allein der FRLG – und keinem sonstigen Mitbewerber der Branche – gewährt werde. Schließlich steht nach Auffassung der Kommission auch eine Verfälschung des Wettbewerbs mit Auswirkung auf den Handel zwischen den EU-Mitgliedstaaten im Raume. Viele Flughafenbetreiber stünden in Bezug auf Luftfahrunternehmen und den Betrieb von Flughafeninfrastrukturen in Europa miteinander im Wettbewerb, was auch für Lokal- und Regionalflughäfen gelte. Jeder unrechtmäßige wirtschaftliche Vorteil, der einem Flughafenbetreiber durch öffentliche Mittel gewährt wird, könne daher die Stellung des Empfängers gegenüber seinen Wettbewerbern auf dem Markt für Flughafendienste stärken. Die Maßnahme erfülle damit grundsätzlich alle Beihilfe-Kriterien des Art. 107 Abs. 1 AEUV.

Zur Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem EU-Binnenmarkt

Allerdings hält die Kommission diese Beihilfe mit Blick auf Art. 107 Abs. 3c AEUV für rechtmäßig. Nach dieser Norm können Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete – hier: des Luftverkehrs – als mit dem Europäischen Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, „soweit sie die Handelsbeziehungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“. Mit Blick auf Betriebsbeihilfen müssen nach den Leitlinien für staatliche Beihilfen für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften (Luftverkehrsleitlinien – 2014/C 99/03) dazu mehrere kumulative Voraussetzungen erfüllt sein.

So muss der Betrieb des Flughafens einen Beitrag zu einem klar definierten Ziel von gemeinsamem Interesse erbringen. Nach Überzeugung der Kommission erbringt der Flughafen Rostock-Laage einen solchen Beitrag, indem er zur Mobilität der europäischen Bevölkerung und zur regionalen Entwicklung beiträgt; dies nicht zuletzt aufgrund seiner zunehmenden Bedeutung für die Tourismusindustrie (etwa als Zubringer für Kreuzfahrten) und für Geschäftsreisende sowie aufgrund seiner 24-Stunden-Flugerlaubnis ohne Nachtflugbeschränkungen, die ihn zu einem Ausweichflughafen für Nachtflüge zu Flughäfen wie Berlin und Hamburg macht.

Die Kommission geht zudem davon aus, dass die Beihilfe geeignet, erforderlich und angemessen ist, um das Ziel von gemeinsamem Interesse zu erreichen. Angesichts der finanziellen Lage des Flughafens hält die Kommission die Annahme für gerechtfertigt, dass das oben genannte Ziel nicht mit anderen Politik- oder Beihilfeinstrumenten erreicht werden könne, die den Wettbewerb weniger verfälschen. In den Luftverkehrsleitlinien ist anerkannt, dass der Bedarf an öffentlichen Mitteln zur Betriebskostenfinanzierung aufgrund der hohen Fixkosten bei kleineren Flughäfen im Verhältnis zu ihrer Größe höher ist und dass regionale Flughäfen mit bis zu 700.000 Passagieren im Jahr nicht in der Lage sein dürften, einen erheblichen Teil ihrer Betriebskosten selbst zu tragen. Dies gelte nach dem vorgelegten Wirtschaftsplan im betroffenen Zeitraum auch für den Flughafen Rostock-Laage, der voraussichtlich auch im Jahr 2019 noch ein entsprechend geringes Passagieraufkommen haben werde. Aufgrund der realistischen Prognose im Wirtschaftsplan für die finanzielle Entwicklung des Flughafens bis 2024, sei aber davon auszugehen, dass der Flughafen zukünftig selbst in der Lage sein werde, seine Betriebskosten zu decken. Daher beschränke sich die Beihilfe auch (zeitlich) auf das Minimum, das erforderlich sei, damit die geförderte Tätigkeit durchgeführt werden kann. Im Übrigen sei sie auf die zulässige Höchstintensität von 80 % der anfänglichen operativen Finanzierungslücke beschränkt.

Schließlich ist auch die nötige Anreizwirkung nach Auffassung der Kommission gegeben, da die staatliche Beihilfe dazu diene, den Flughafenbetrieb aufrechtzuerhalten. Dieser müsste ohne die Beihilfe seine Tätigkeit erheblich einschränken und wäre damit nicht mehr in der Lage, einen Beitrag zur lokalen Anbindung und zur regionalen Entwicklung zu leisten.

Nach Einschätzung der Kommission dürften sich die negativen Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel zwischen den Mitgliedstaaten hingegen auf ein Minimum beschränken, da es im Einzugsgebiet des Flughafens (von 100 km) keine anderen Flughäfen gibt, die Linienfüge anbieten, und der Flughafen auch künftig allen potenziellen Nutzern offen stehen soll.

Aufgrund dieser Erwägungen sieht die Kommission die Vorgaben der Luftverkehrsleitlinien als erfüllt an und hält daher die Betriebsbeihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar.

Fazit

Sofern Tätigkeiten eines Flughafens nicht zum nicht-wirtschaftlichen (hoheitlichen) Bereich gehören (z.B. Luftsicherheit, Brandbekämpfung, etc.) oder ausnahmsweise aller Kriterien einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI) im Sinne der sog. Altmark Trans-Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Az. C-280/00) erfüllen, fallen sie grundsätzlich in den Anwendungsbereich des EU-Beihilfenrechts.

Insbesondere kleinere (Regional-)Flughäfen haben jedoch regelmäßig Schwierigkeiten, ihre Betriebskosten zu decken oder gar Gewinn zu erwirtschaften, so dass sie zur Finanzierung ihres Betriebs häufig auf öffentliche Fördermittel angewiesen sind. Die Kommission hat in ihren Luftverkehrsleitlinien betont, dass derartige Betriebsbeihilfen grundsätzlich eine stark wettbewerbsverfälschende Art der Beihilfe darstellen und nur unter außergewöhnlichen Umständen genehmigt werden können. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften ihre Betriebskosten in der Regel selbst tragen sollten. Sie hält indes bestimmte Kategorien von Betriebsbeihilfen für Flughäfen während eines Übergangszeitraums (zehn Jahre ab dem 4. April 2014) unter bestimmten Voraussetzungen weiterhin für gerechtfertigt, um den Luftverkehrssektor in die Lage zu versetzen, sich an die neue Marktsituation anzupassen. Dies wird illustriert durch den hier dargestellten aktuellen Beschluss zum Flughafen Rockstock-Laage und durch vergleichbare Entscheidungen in der jüngeren Vergangenheit (wie etwa im Fall des Flughafens Heringsdorf aus dem Jahr 2016, Az. SA.41653 (2015/N)).

Nach dem Ende des Übergangszeitraums, d.h. ab dem 4. April 2024, sollen allerdings keine Betriebsbeihilfen mehr von der Kommission genehmigt werden. Diese zeitliche Einschränkung gilt jedoch zum einen nur für Betriebsbeihilfen und nicht für Investitionsbeihilfen, die auch danach unter bestimmten Voraussetzungen weiterhin genehmigt werden können. Zum anderen bleiben neben Investitionsbeihilfen auch nach diesem Zeitpunkt solche Betriebsbeihilfen für Regionalflughäfen zulässig, die unter Art. 56a der sog. Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO – Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission vom 17. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union) fallen und mithin von der Anmelde- und Genehmigungspflicht freigestellt sind.

(Europäische Kommission, Beschluss vom 10.08.2018, Az. SA.49709 (2017/N) – Deutschland – Flughafen Rostock)

Dr. Gerd Schwendinger, LL.M., Rechtsanwalt
Hamburg und Brüssel