KSpTG: Gesetzgeber öffnet den Weg für industrielle CO₂-Infrastrukturen

Mit dem Ende des Jahres 2025 hat der Gesetzgeber das Kohlendioxid-Speicherungsgesetz grundlegend reformiert und zum Gesetz zur dauerhaften Speicherung und zum Transport von Kohlendioxid (Kohlendioxid-Speicherung-und-Transport-Gesetz – KSpTG) weiterentwickelt. Das novellierte KSpTG markiert den Übergang von einem restriktiven zu einem ermöglichenden Rechtsrahmen für Carbon-Management-Technologien und schafft erstmals die Voraussetzungen für den Aufbau industrieller CO₂-Infrastrukturen in Deutschland.

Hintergrund: Von der Klimastrategie zum Gesetz

Die Neufassung der Rechtsgrundlagen zur CO₂-Speicherung basiert auf der von der Bundesregierung Anfang 2024 entwickelten Carbon-Management-Strategie (CMS), über die wir bereits berichtet haben (Die Carbon Management-Strategie der Bundesregierung). Die Strategie knüpft an das nationale Klimaschutzziel aus § 3 Abs. 2 Satz 1 KSG an, bis zum Jahr 2045 Netto-Treibhausgasneutralität zu erreichen.

Die CMS konzentriert sich insbesondere auf Emissionen, die nach dem derzeitigen Stand der Technik nicht oder nur mit erheblichem Aufwand vermieden werden können. Unvermeidbare Emissionen sind solche, die auch durch alternative Energieträger wie Wasserstoff oder durch Elektrifizierung technisch nicht ausgeschlossen werden können. Schwer vermeidbare Emissionen sind demgegenüber solche, für die zwar Minderungsoptionen bestehen, diese bislang jedoch weder marktreif noch wirtschaftlich verfügbar sind. Besondere Bedeutung kommt diesbezüglich emissionsintensiven Industrieprozessen zu, etwa in der Kalk- und Zementindustrie oder der thermischen Abfallbehandlung.

Regulatorischer Anknüpfungspunkt der CMS war das bisherige Kohlendioxid-Speicherungsgesetz (KSpG). Dieses schuf bereits einen grundsätzlichen Rechtsrahmen für die geologische Speicherung von Kohlendioxid und damit für Carbon-Capture-and-Storage-(CCS-)Projekte. Dabei werden CO₂-Emissionen aus industriellen Prozessen abgeschieden, transportiert und dauerhaft in geeigneten geologischen Formationen gespeichert, um ihren Eintrag in die Atmosphäre zu verhindern.

Aufgrund der Beschränkung auf Demonstrationsvorhaben, der Mengenbegrenzungen, der zeitlich befristeten Zulassungsmöglichkeiten sowie der landesrechtlichen Ausschlussmöglichkeiten blieb das KSpG faktisch ohne praktische Relevanz.

Neben CCS-Vorhaben berücksichtigt die Novelle künftig auch Carbon Capture and Utilization (CCU)-Ansätze. Hierbei wird abgeschiedenes Kohlendioxid nicht dauerhaft gespeichert, sondern weiterverwendet, beispielsweise als Rohstoff in der chemischen Industrie oder zur Herstellung synthetischer Kraftstoffe. Während CCS auf die dauerhafte geologische Speicherung von CO₂ abzielt, setzt CCU auf dessen stoffliche Nutzung. Die Novelle erweitert das regulatorische Instrumentarium entsprechend und passt es an die klimapolitischen Zielsetzungen der CMS an.

Eckpfeiler der Umsetzung

Mit der Novelle verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, Carbon-Management-Technologien aus dem Demonstrationsstadium in die kommerzielle Anwendung zu überführen. Sie löst den bisherigen restriktiven Rechtsrahmen ab und schafft erstmals die Voraussetzungen für eine kommerzielle Anwendung von CCS-Technologien im industriellen Maßstab. Ziel ist es, bestehende regulatorische Hemmnisse abzubauen und einen belastbaren Rechtsrahmen für Investitionen in CO₂-Management-Infrastrukturen zu schaffen.

Ein zentraler Baustein der Reform liegt in der erheblichen Erweiterung des sachlichen Anwendungsbereichs. Das KSpTG löst sich von der bisherigen Beschränkung auf Demonstrationsvorhaben und ermöglicht nunmehr grundsätzlich die dauerhafte Speicherung von Kohlendioxid in unterirdischen Gesteinsschichten.

Gleichwohl bleibt der Anwendungsbereich räumlich begrenzt. Nach § 2 Abs. 3 KSpTG dürfen Kohlendioxidspeicher grundsätzlich nur zugelassen werden, wenn sie sich weitgehend im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) und des Festlandsockels befinden. Die Injektion von Kohlendioxid im Küstenmeer ist demgegenüber ausdrücklich ausgeschlossen. Auf dem Gebiet des deutschen Festlands setzt die Zulässigkeit einer dauerhaften Speicherung eine ausdrückliche Öffnungsentscheidung des jeweiligen Bundeslandes voraus (§ 2 Abs. 5 KSpTG). Die Novelle verfolgt damit einen klaren Offshore-Schwerpunkt, ohne die Onshore-Speicherung vollständig auszuschließen.

Das KSpTG unterstellt sowohl die Untersuchung des Untergrundes auf seine Eignung als Kohlendioxidspeicher (§§ 7 ff. KSpTG) als auch die Errichtung, den Betrieb und die wesentliche Änderung von Kohlendioxidspeichern (§§ 11 ff. KSpTG) einem behördlichen Zulassungsverfahren. Daneben wird der Transport von Kohlendioxid als eigenständiger Infrastrukturgegenstand rechtlich erfasst. Für Kohlendioxidleitungen sieht § 4 KSpTG ein Planfeststellungsverfahren vor und knüpft dabei in wesentlichen Teilen an die aus dem Energiewirtschaftsrecht bekannten Regelungen für Energieinfrastrukturen an.

Besonders hervorzuheben ist dabei die weitgehende Anlehnung der Zulassungsverfahren für Kohlendioxidleitungen an bereits etablierte Regelungen des Energieleitungsrechts. Das KSpTG übernimmt zahlreiche Instrumente aus dem Energiewirtschaftsgesetz, darunter Regelungen zur Planfeststellung, zum Projektmanagement, zu Vorarbeiten und zur Verfahrensbeschleunigung. Dadurch greift der Gesetzgeber auf bestehende Erfahrungen aus dem Strom-, Gas- und Wasserstoffnetzausbau zurück und schafft für Vorhabenträger ein vergleichsweise vertrautes regulatorisches Umfeld.

Der Gesetzgeber qualifiziert die Errichtung, den Betrieb und die Änderung von Kohlendioxidleitungen sowie die Errichtung, den Betrieb und die wesentliche Änderung von Kohlendioxidspeichern als Vorhaben von überragendem öffentlichem Interesse (§ 4 Abs. 1 S. 3, § 11 Abs. 1 S. 2 KSpTG). Damit reiht sich das KSpTG in die jüngere Gesetzgebung ein, die Infrastrukturvorhaben im Bereich der Energie- und Klimatransformation durch entsprechende gesetzliche Wertungsentscheidungen privilegiert. Die Feststellung eines überragenden öffentlichen Interesses ist insbesondere bei behördlichen Abwägungsentscheidungen von Bedeutung. Das Gesetz stellt ausdrücklich klar, dass Kohlendioxidleitungen dem Klimaschutz dienen und zur dauerhaften Verminderung von CO₂-Emissionen beitragen (§ 4 Abs. 1 S. 5 KSpTG). 

Flankiert werden die neuen Genehmigungsregelungen durch weitere verfahrensrechtliche Anpassungen. Hierzu zählen insbesondere der gesetzlich vorgesehene Bearbeitungsvorrang für Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren für Kohlendioxidleitungen (§ 4a Abs. 5 KSpTG) sowie die Einführung einer erstinstanzlichen Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts (§ 39a KSpTG). Darüber hinaus verweist § 4a KSpTG für Kohlendioxidleitungen auf zahlreiche Beschleunigungsinstrumente des Energiewirtschaftsrechts, etwa zum Projektmanagement, zu Vorarbeiten, zum vorzeitigen Baubeginn und zur Verfahrenskoordination. Der Gesetzgeber knüpft damit bewusst an bereits etablierte Beschleunigungsmodelle des Energieinfrastrukturrechts an und strafft zugleich den gerichtlichen Rechtsschutz.

Fazit

Mit der Novelle des KSpTG vollzieht der Gesetzgeber einen bedeutsamen Schritt hin zu einem praktikablen Rechtsrahmen für Carbon-Management-Technologien. Die Öffnung für kommerzielle CCS-Anwendungen, die eigenständige regulatorische Ausgestaltung des CO₂-Transports sowie die Einführung verfahrensrechtlicher Beschleunigungsinstrumente schaffen erstmals die rechtlichen Voraussetzungen für den Aufbau industrieller CO₂-Infrastrukturen in Deutschland.

Gleichzeitig sind die CMS und ihre gesetzliche Umsetzung im KSpTG nicht unumstritten. Kritiker verweisen insbesondere auf technologische und ökologische Risiken, etwa mögliche Leckagen von CO₂-Speichern, potenzielle Auswirkungen auf Grund- und Trinkwasserressourcen oder seismische Effekte. Der Gesetzgeber begegnet diesen Bedenken durch eine räumlich restriktive Ausgestaltung des Rechtsrahmens, insbesondere durch die Konzentration der kommerziellen Speicherung auf Offshore-Standorte, sowie durch umfangreiche Zulassungs-, Überwachungs- und Sicherheitsanforderungen.

Gleichwohl verfolgt das KSpTG insgesamt einen bewusst zurückhaltenden Regelungsansatz. Zwar schafft die Novelle die erforderlichen genehmigungsrechtlichen Voraussetzungen für CCS- und CCU-Vorhaben, zentrale wirtschaftliche Rahmenbedingungen bleiben jedoch weiterhin offen. Dies betrifft insbesondere die langfristige Entwicklung des europäischen Emissionshandels, die Ausgestaltung des Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM), mögliche Förderinstrumente sowie die Frage, in welchem Umfang der Markt bereit ist, die Mehrkosten klimaneutraler Industrieprodukte zu tragen.

Gerade für emissionsintensive Industrien wie die Zement-, Kalk- oder Abfallwirtschaft hängt die Investitionsentscheidung daher nicht allein von der rechtlichen Zulässigkeit, sondern maßgeblich von der wirtschaftlichen Tragfähigkeit entsprechender Geschäftsmodelle ab. Erste Rückmeldungen aus der Industrie deuten darauf hin, dass Investitionsentscheidungen derzeit weniger an genehmigungsrechtlichen Hürden als vielmehr an wirtschaftlichen Unsicherheiten scheitern. Unsicherheiten hinsichtlich der künftigen Entwicklung des Emissionshandels, der Ausgestaltung des CBAM oder der Zahlungsbereitschaft für klimaneutrale Grundstoffe wirken sich unmittelbar auf die Investitionsbereitschaft aus und führen teilweise bereits zu Verschiebungen geplanter CCS-Projekte.

Das KSpTG schafft damit einen wichtigen regulatorischen Baustein für den Aufbau einer CO₂-Wirtschaft in Deutschland. Ob die Novelle jedoch kurzfristig zu einem breiten Markthochlauf von CCS- und CCU-Projekten führt, wird weniger von den neuen Genehmigungsmöglichkeiten als von den wirtschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen abhängen. Die praktische Umsetzung dürfte daher zunächst vor allem von einzelnen Pilot- und Vorreiterprojekten geprägt sein.

In der Gesamtschau schafft das KSpTG damit einen notwendigen und längst überfälligen Rechtsrahmen für Carbon-Management-Technologien. Ob die Novelle den erhofften Investitions- und Umsetzungsschub auslöst, wird maßgeblich davon abhängen, ob es gelingt, die verbleibenden regulatorischen und wirtschaftlichen Unsicherheiten zu reduzieren und die neuen rechtlichen Möglichkeiten in tragfähige Geschäftsmodelle zu überführen.