Vergaberechtliche (Un-)Zulässigkeit der neuen UfAB-Bewertungsmethode „Gewichtete Richtwertmethode“

Die UfAB-Arbeitsgruppe des Beschaffungsamtes des Bundesministeriums des Inneren hat eine neue Bewertungsmethode zur Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots bei IT-Vergabeverfahren entwickelt: die sog. „Gewichtete Richtwertmethode“. Deren Anwendung wird bei komplexeren Beschaffungsvorgängen empfohlen, wenn der Auftraggeber Leistung und Preis unterschiedlich gewichten möchte.

Doch schon kurz nach Veröffentlichung dieser neuen Zuschlagsformel in einem Sonderheft zur UfAB V (Version 2.0) wird nun Kritik daran laut und die Vergaberechtskonformität dieser Bewertungsmethode erheblich in Zweifel gezogen. Bis zu einer gerichtlichen Überprüfung dieser neuen Bewertungsmethode sollten Auftraggeber daher bei der Beschaffung von IT-Leistungen auf die bewährte „Einfache“ oder die von der Rechtsprechung als vergaberechtskonform angesehene „Erweiterte Richtwertmethode“ zurückgreifen.
Ausgehend von den für öffentliche Auftraggeber zu beachtenden vergaberechtlichen Grundsätzen (Wettbewerbs-, Transparenz- und Gleichbehandlungsgrundsatz) für die Zuschlagsentscheidung zur Vergabe von IT-Leistungen kann die Anwendung der neu entwickelten „Gewichteten Richtwertmethode“ zu vergaberechtlichen Bedenken und damit zur Angreifbarkeit von darauf basierenden Vergabeverfahren führen.

1.
Gemäß § 97 Abs. 5 GWB i.V.m. § 21 EG Abs. 1 VOL/A ist der Zuschlag auf das unter Berücksichtigung aller Umstände wirtschaftlichste Angebot zu erteilen; der niedrigste Angebotspreis allein ist nicht entscheidend. Vielmehr berücksichtigt der Auftraggeber bei der Entscheidung über den Zuschlag gemäß § 19 EG Abs. 8 und 9 VOL/A verschiedene durch den Auftragsgegenstand gerechtfertigte Kriterien und darf bei der Wertung der Angebote nur die Kriterien und deren Gewichtung berücksichtigen, die in der Bekanntmachung oder den Vergabeunterlagen genannt sind.

2.
Zur Unterstützung öffentlicher Auftraggeber bei der Beschaffung von IT-Leistungen hat das Beschaffungsamt des Bundesministeriums des Inneren eine „Unterlage für Ausschreibung und Bewertung von IT-Leistungen (UfAB)“, zuletzt die UfAB V - Version 2.0 in der Fassung vom 15.06.2010 veröffentlicht, und nunmehr die darin bislang empfohlenen drei Bewertungsmethoden („Vereinfachte Leistungs-/Preismethode“, „Einfache Richtwertmethode“ und „Erweiterte Richtwertmethode“) mit Veröffentlichung des Sonderhefts „Modul zu Schritt 6): Bewertungsmethoden“ zur UfAB V vom 19.08.2011 mit der zusätzlich entwickelten „Gewichteten Richtwertmethode“ ergänzt.

Die Gewichtete Richtwertmethode wird demnach empfohlen, wenn der Auftraggeber bei der Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots Leistung und Preis unterschiedlich prozentual gewichten möchte (wie z.B. Faktor 0,6 für die Leistung entsprechen einem Gewicht von 60 % und damit Faktor 0,4 für den Preis entsprechend einem Gewicht von 40 %). Berechnet wird diese Methode wie folgt:

Z = G (Leistung) * (L (Bieter) / L (Durchschnitt)) –G(Preis) * (P (Bieter) / P (Durschschnitt))

Die bewerteten Angebote werden nach dem Wert von Z in absteigender Reihenfolge sortiert. Das Angebot mit der größten Kennzahl Z soll das wirtschaftlichste Angebot darstellen.

3.
Schon kurz nach Veröffentlichung dieser neu entwickelten Gewichteten Richtwertmethode werden anhand rechnerischer Beispiele die Schwächen dieser Formel aufgezeigt und ihre Vergaberechtskonformität in Anlehnung an die Proklamierung der Vergaberechtswidrigkeit der früheren UfAB II-Formel (vgl. Schneider, Die Rechtswidrigkeit der UfAB II-Formel im Vergabeverfahren, NZBau 2002, 555 ff.) erheblich in Zweifel gezogen (vgl. Bartsch/Metzner, Über Zuschlagsformeln mit Gewichtung, in: Schweighöfer/Kummer/Hötzendorfer (Hrsg.), Transformation juristischer Sprachen, Tagungsband des 15. Internationalen Rechtsinformatik Symposiums IRIS 2012, Wien 2012; Metzner, On a Fair and Robust Decision Formula for Tenders, Version vom 10.01.2012).

Kritisch zu beurteilen ist danach insbesondere der Umstand, dass die Gewichtete Richtwertmethode äußerst anfällig für sog. „Ausreißer“ ist. Wenn beispielsweise der Preis eines Bieters unverhältnismäßig hoch ist, wird der Term G(Preis) * (P(Bieter) / P(Durchschnitt)) beliebig klein, da auch der Preisdurchschnitt (Nenner) entsprechend steigt. Damit verliert dieser Term als korrektives Element zunehmend an Bedeutung und folglich auch der Preis. Eine solche beliebig geringfügige Relevanz der Preiskomponente widerspricht jedoch dem vergaberechtlichen Grundsatz, dass der Preis zu mindestens 30% in die Entscheidung einfließen sollte (vgl. u.a. OLG Dresden, VergabeR 2001, 41). Zudem liegt ein Verstoß gegen den vergaberechtlichen Transparenz- und Bestimmtheitsgrundsatz nahe, weil den Bietern das Leistungs-Preis-Verhältnis und insoweit auch die Gewichtung nicht vorab mitgeteilt werden konnte. Denn das Leistungs-Preis-Verhältnis hängt bei der Gewichteten Richtwertmethode immer von den konkreten Angeboten ab, welche den Leistungsdurchschnitt und den Preisdurchschnitt beeinflussen. Insbesondere kann die Rangfolge und damit die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit des für den Zuschlag in Frage kommenden Angebots sogar von einem Bieter abhängen, der mit seinem Angebot keine Chance auf den Zuschlag hat. Je nach Inhalt des Angebots dieses „abgeschlagenen“ Bieters kann sich somit in vergaberechtswidriger Weise die Reihenfolge des Erst- und Zweitplatzierten ändern (vgl. hierzu Darstellungen anhand verschiedener Rechenbeispielen: Bartsch, Schwächen von Zuschlagsformeln im Vergleich, White Paper der IABG mbH, Version vom 02.03.2012, http://www.iabg.de/formel ).

Bevor die Gewichtete Richtwertmethode von einer Nachprüfungsinstanz überprüft wird, sollte daher vorerst auf die Anwendung dieser Bewertungsmethode verzichtet und vorzugsweise auf die alte und bewährte sog. „Einfache Richtwertmethode“ oder die von der Rechtsprechung als zulässig erachtete „Erweiterte Richtwertmethode“ (vgl. VK Brandenburg, Beschluss v. 14.05.2007 - 2 VK 14/07) zurückgegriffen werden.

Rechtsanwälte Dr. Ingrid Reichling und Tobias Osseforth Mag.rer.publ.